La planification environnementale : nouveau modèle des politiques publiques territoriales durables?

Auteur : Jefferson Brotons, Doctorant AMU-CERIC, Chargé de mission à la Direction Environnement et Ecologie Urbaine de la Communauté urbaine MPM

La planification environnementale territoriale est au cœur des enjeux contemporains du développement durable, en tant que nœud des grandes préoccupations de notre société, qu’elles soient d’ordre environnemental, économique ou social. En effet, d’une part se trouve la nécessité de recomposer le milieu urbain en le rendant neutre dans ses émissions carbone, ce dernier représentant 70% des émissions de gaz à effet de serre au niveau mondial (OCDE/IEA, 2008). D’autre part, la crise économique a exacerbé le besoin d’une redynamisation économique des villes, en renforçant notamment les mécanismes de production durable ainsi que la localisation de proximité au sein des circuits de consommation. Enfin, la planification environnementale territoriale se mêle aux actuels enjeux de société, et vient notamment tenter par le biais de l’action environnementale une reconquête de l’espace public (Mongin, 2012).

L’image de « la ville postcarbone[1] », économiquement dynamique et urbainement attractive reste aujourd’hui une idylle à laquelle bon nombre de décideurs publics aspirent, sans pour autant posséder les moyens de la réaliser.

♦ La notion de planification environnementale territoriale

Bien qu’aucune solution miracle ne vienne aujourd’hui répondre à la complexité des enjeux du développement durable, la planification apparaît néanmoins comme un modèle structurel et opérationnel applicable à ces enjeux de société (Graboy-Grobesco,2010). Cependant, avant de discourir sur les enjeux de cette méthode, il convient de définir le concept que sous-tend la planification.

Alors que la notion de planification est polysémique, peu de travaux viennent tenter de définir le sens que revêt celle-ci dans le contexte de la planification territoriale. De façon laconique, la planification consiste en « l’action d’organiser selon un plan »[2] et entend, « (lorsque celle-ci) est correctement conçue, s’occuper de l’utilisation des ressources actuelles en vue de répondre aux besoins futurs (Galbraith, 2009, p238) ».

Les fondements de la planification territoriale

La planification est traditionnellement représentée par son spectre économique, symbole de l’interventionnisme étatique sur les activités économiques (Galbraith, 2009, p239), son utilisation contemporaine la fait sortir de ce champ pour l’associer à la conduite des politiques publiques.

Apparue après la seconde guerre mondiale suite aux nécessités de reconstruction, la stratégie de planification indicative économique Française[3] a généralisé l’utilisation de la planification comme outil de régulation économique. Cependant, grâce à la loi n° 67-1253 du 30 décembre 1967 dite « d’orientation foncière », la planification sort du champ purement économique pour entrer dans le domaine de l’urbanisme, par la création notamment des plans d’occupation des sols (POS)[4] et des schémas directeurs d’aménagement et d’urbanisme (SDAU)[5].

La territorialisation de la planification sera effectuée par la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983, relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l’Etat, dite « loi Defferre ». Cette loi consacrera la compétence de création et de mise en œuvre des outils de planification (définis par la loi) aux collectivités territoriales.

Il est intéressant de voir que la planification trouvera également vocation à s’appliquer au domaine environnemental. L’aspect environnemental apparaîtra dès le début des années 1970 sous la forme de programmes au sein de la Communauté Européenne[6]. Cependant, ce sera en 1992, au sein du sommet international de Rio, que 173 chefs d’Etats et de gouvernements adopteront l’Action 21[7], texte venant notamment établir dans son chapitre 28 le rôle déterminant des collectivités territoriales dans la mise en œuvre et la réussite de la planification dans une finalité de développement durable. Ce rôle se verra notamment confirmé au sein de la charte des villes européennes pour la durabilité (charte d’Aalborg) et par la suite au sein du sommet mondial de Johannesburg insistant sur la nécessité de créer des agendas 21 locaux.

Les traits de la planification environnementale territoriale

De la loi LAURE[8] à la loi Grenelle II[9], la prise en compte de l’environnement sous le spectre de la planification nationale – et notamment territoriale – s’est élargie et approfondie. Ainsi, nous avons pu assister, d’une part, à la création d’une pléthore d’outils de planification en vue de protéger les intérêts environnementaux[10] (nous citerons de façon non exhaustive les plans régionaux sur la qualité de l’air, plans de protection de l’atmosphère, plans d’aménagement et de développement durable (PADD), plans climat énergie territoriaux (PCET), schémas régionaux climat air énergie (SRCAE)[11]) ; et d’autre part, à un verdissement des outils de planification territoriaux déjà existants (notamment les directives territoriales d’aménagement intégrant explicitement le développement durable devenues DTADD, les PLU comportant l’obligation de se conformer aux PADD, la prise en compte toujours plus importante de la dimension environnementale au niveau des plans de déplacements urbains[12]).

Cette multiplication des outils de planification territoriale nous permet néanmoins de dégager les traits d’une définition opérationnelle, fortement influencée par sa composante environnementale.

Il est intéressant de noter que la planification dans sa finalité se décompose en deux volets, l’un stratégique, et l’autre opérationnel. Ainsi, pris sous un angle stratégique, certains outils de planification auront pour vocation de fixer les objectifs et cadres généraux de conduite des politiques publiques afin que les différentes composantes de ces dernières soient coordonnées, comme c’est notamment le cas à l’échelle territoriale des SRCAE ainsi que des schémas de cohérence territoriale (SCoT)[13]. D’autres, en revanche, seront perçus sous l’angle de leur opérationnalité, et viendront donner chair aux planifications stratégiques, transcendant leurs finalités dans le champ de la mise en œuvre. Ainsi, le PCET représente l’outil de planification opérationnel mettant en œuvre les objectifs fixés, en tout premier lieu, au sein des lois de planification stratégique, ainsi que les objectifs du SRCAE qui tient compte des particularismes territoriaux.[14]

Les planifications stratégiques et opérationnelles, qu’elles soient indicatives ou impératives dans leurs différentes modalités de mise en œuvre, ont favorisé l’instauration de nouvelles modalités d’élaboration et de mise en œuvre des politiques publiques dans une logique d’adaptabilité et d’amélioration continue (Deming, 1991). L’exigence du « plan – do – check – adjust[15] » implique notamment que soient réalisées des études diagnostiques en amont des politiques, afin d’évaluer l’état initial d’un territoire ou d’une problématique ciblée par la planification. Cette exigence sera complétée par l’obligation d’évaluation des actions mises en œuvre au sein de ladite politique, permettant de confirmer, voire d’infirmer le bien fondé des actions entreprises.

♦ Les effets de la planification environnementale territoriale

Au-delà de l’intérêt intrinsèque de la planification à rendre lisibles et cohérentes les différentes politiques publiques, ce sont en particulier les mutations sociétales nécessaires par l’utilisation de la planification qu’il convient de souligner.

Ainsi, l’apparition d’un nouveau modèle de gouvernance de l’action publique peut être considérée comme une conséquence substantielle de ces mutations. Sans effectuer la genèse de ce concept (Defarges, 2011), notons que la gouvernance prend en compte le degré d’organisation et d’efficience, ainsi que les exigences de transparence ainsi que de participation du public[16].

Concrètement, par l’utilisation du diagnostic, la planification permet une juste mesure des coûts/avantages des actions mises en œuvre au sein des politiques, incitant à une approche en coût global.

Egalement, la transparence et la participation du public se concrétisent au sein du processus de planification par l’intégration d’acteurs autrefois négligés, voire oubliés des politiques publiques.

Tout d’abord, nous assistons à une revalorisation du rôle des associations. Elles qui possédaient plus le rôle de gardiennes des intérêts communs représentés sur le territoire, deviennent « partenaires » des pouvoirs publics, possédant à la fois un statut de consultant pour les projets locaux qui les concernent, que dans la réalisation d’actions en lien avec leur objet social.

Egalement, le citoyen est replacé comme acteur de son territoire. Pour ce faire, ce dernier est sollicité, et de nombreux travaux actuels portent sur les défis de la participation du public (De Montalivet, 2011), la captation de son intérêt, ainsi que la participation créative au sein de l’espace urbain.

L’entreprise quant à elle est vue non plus comme obstacle à l’environnement, mais comme acteur de la croissance verte. Les mécanismes de planification viennent favoriser l’autorégulation de ces dernières par la mise en œuvre de mécanismes incitant à un meilleur respect environnemental, et conditionnant ceux-ci à une fiscalité ou des régimes fonciers avantageux.

Enfin, conséquence de la mutation des autres acteurs du territoire, la collectivité a pour objectif de construire ses politiques publiques en mettant en œuvre un véritable processus de concertation, garantissant des mécanismes de transmissions des informations autant descendantes qu’ascendantes, ainsi que leur prise en considération.

♦ Une maturation nécessaire pour une plus grande cohérence de la planification territoriale

Bien que la planification tende vers une amélioration notable des mécanismes de gouvernance, la planification urbaine était déjà perçue au sein des années 1980 comme « expression naïve d’une prétention de planifier directement et tout à la fois, l’espace urbain, les forces économiques et la vie sociale elle-même[17] ».

La complexification des politiques publiques n’ayant cessé de croître, la planification est clairement un défi nécessaire. Cependant, l’édifice de la planification peut déjà se voir qualifié de mal formé. Manque de volonté dans sa mise en œuvre des collectivités ancrées dans un antique positionnement concurrentiel urbain[18], réticences dans l’utilisation des outils de participation du public et de concertation, lourdeurs procédurales dues à une inflation normative croissante et aux nécessités de réévaluation périodiques, dont les critères même d’évaluation n’ont pas fait l’œuvre d’un travail de fixation en amont. Il existe autant de modèles de planifications différents qu’il existe de territoires et de guides d’élaboration associés.

La planification environnementale a pour finalité de rendre cohérentes les stratégies politiques en les faisant correspondre aux nécessités sociétales. Cependant, il est nécessaire de procéder dès à présent à certains réajustements – a minima sensibiliser sur la planification et ses intérêts en termes de simplification – afin que celle-ci ne sombre à son tour dans l’incohérence.

Conclusion 

C’est donc au sein de ce contexte paradoxal que la planification tiendra un rôle capital dans l’évolution du « modèle urbain », à condition de prendre conscience de ses faiblesses et de les transcender. L’un des facteurs cruciaux pour valider cette condition se trouve être la collaboration. Celle-ci doit être centrale en interne des collectivités, au sein des échanges interservices mettant en œuvre la planification et notamment au sein des intercommunalités. Mais également, il est crucial que des échanges d’informations s’effectuent entre les différents territoires possédant des similitudes (géographiques, économiques, climatiques, voire culturelles) expérimentant la planification en pratique[19], dans le but de créer des modèles novateurs de cohérence, ainsi que des synergies à travers ces territoires.

Notes

[1] Voir la mission prospective du CGDD – MEEDDM et l’ADEME « repenser les villes dans une société post-carbone » ; Voir également THEYS et VIADLENC (2013).

[2] Dictionnaire de l’Académie Française, 9° Edition.

[3] Par opposition aux stratégies de planification impératives utilisées au sein de l’Union soviétique (QUINTET, 1990)

[4] Bien que certains POS existent toujours, le PLU lui a succédé par la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains du 13 décembre 2000 (loi SRU).

[5] Dénommé schéma directeur (SD) depuis la loi DEFFERRE du 7 janvier 1983.

[6] Déclaration du Conseil des Communautés européennes et des représentants des gouvernements des Etats membres réunis au sein du Conseil, du 22 novembre 1973, concernant un programme d’action des Communautés européennes en matière d’environnement (PAE), JOCE N°C 112 du 20/12/1973 p.1- 63.

[7] Texte fondateur de l’Agenda 21.

[8] Loi n°96-1236 du 30 décembre 1996 sur l’Air et l’Utilisation Rationnelle de l’Energie.

[9] Loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement (loi ENE).

[10] Protection érigée soit de façon autonome, soit au sein d’une politique de développement durable.

[11] Issu de la loi de programmation Grenelle I et de l’article 68 de la loi ENE.

[12] Effectuée tout d’abord par la loi LAURE, puis par la loi ENE.

[13] Le caractère non prescriptif du SCOT a été affirmé par les juges, bien que certains considèrent que la transformation du document d’orientations générales en document d’orientations et d’objectifs établie par la loi ENE (V. supra) vienne changer la nature de ce document, Voir DAVID (2011).

[14] Cette différenciation n’est pas hermétique. Certains outils de planification, notamment volontaires, peuvent contenir des dispositions stratégiques et opérationnelles (cas des agendas 21 locaux).

[15] Roue de DEMING, ou cycle de Stewart (son créateur). La démarche se traduit par « préparer – développer – vérifier – ajuster/agir. ».

[16] Terme défini dans un avis de la Commission générale de néologie et de terminologie comme étant une manière de concevoir et d’exercer l’autorité à la tête d’une entreprise, d’une organisation, d’un Etat. – La gouvernance s’apprécie non seulement en tenant compte du degré d’organisation et d’efficience, mais aussi et surtout d’après des critères tels que la transparence, la participation, et le partage des responsabilités, JORF 22 avril 2009, texte 83.

[17] CHOAY (F.) cité p. ZEPF (M.), ANDRES (L.) (Dir.), 2011, p. 15.

[18] Principalement fondée sur une chasse à la TVA des collectivités, principale source de financement.

[19] Voir à cet effet la plateforme pour les modèles urbains durables CAT-MED sur la création d’indicateurs communs permettant l’évaluation des politiques de développement durable au sein des milieux urbains méditerranéens. ; V. également les recueils 1 et 2 de l’ADEME, Eléments méthodologiques tirés de l’expérience internationale,  février 2012.

♦ Références  

BAFFERT (P.) « La planification stratégique » AJDA, n°30, 2010, pp. 1688-1696.

DAVID (M.) « Le caractère prescriptif des SCOT – Evolutions et interrogations » AJDA, n°9, 2011, pp.483-488.

DEFARGES (P.M.), La gouvernance, Que sais-je ? , P.U.F., 2011, pp. 9-30.

DEMING (W.E.), hors de la crise, Economica, 2°Edition, 1991, pp. 75-123.

DE MONTALIVET (P.) (Dir.) Gouvernance et participation (coll.), Bruylant, 2011, 249 p.

INTERNATIONAL ENERGY AGENCY, world energy Outlook, OCDE/IEA, 2008, p.180.

GALBRAITH (J.K.), l’Etat prédateur, Seuil, 2009.

GRABOY-GROBESCO (A.) « La loi Grenelle II et les documents de planification territoriale », Droit administratif, n°2, 2011, Etude 4.

MONGIN (O.) « Métamorphose de l’espace public », Esprit, 2012, n°389, pp.73-84

QUINTET (E.), La planification française, Que sais-je ?, PUF, 1990, pp. 7-17.

THEYS (J.) et VIADLENC (E.) « Vers des villes postcarbones – Six scénarios contrastés », Futuribles, 2013, n°392, pp.5-26.

ZEPF (M.), ANDRES (L.) (Dir.), Enjeux de la planification territoriale en Europe, Presses polytechniques et universitaires Romandes, 2011.


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