Equité territoriale : de quoi s’agit-il ?

Auteur : Philippe Langevin, Université d’Aix-Marseille

Le débat sur l’équité est fort ancien. Aristote voyait dans l’équité la possibilité de corriger une loi injuste. La citation de Lacordaire est restée célèbre « entre le riche et le pauvre, entre le fort et le faible, c’est la liberté qui opprime et la loi qui affranchit ». L’équité renvoie à l’égalité, si on considère que tous les êtres humains ont les mêmes droits.

L’équité territoriale fait référence à la dimension spatiale de la justice sociale. Elle désigne une configuration géographique qui assurerait à tous les territoires et à leurs habitants les mêmes conditions d’accès aux services publics et privés, au logement, à l’emploi, à la vie sociale.

Equité, égalité et redistribution

L’équité territoriale s’inspire des travaux du philosophe américain John Rawls (théorie de la justice, 1971) pour lequel l’équité repose sur deux principes :

–   Le principe de différence : les inégalités constatées dans une société ne sont acceptables que si elles contribuent à l’augmentation du bien être collectif ;

–   Le principe de réparation : une société équitable doit accorder davantage d’attention aux personnes et aux territoires démunis qu’à l’ensemble de la population ou du territoire.

Deux interprétations sont possibles entre les inégalités « justes » qui produisent du bien être collectif (souvent apprécié en termes de progression du PIB) et les inégalités « injustes » qui contribuent à un mal être collectif (insécurité, conflits sociaux…). L’équité territoriale peut alors se comprendre comme l’objectif d’une politique économique et sociale qui entend, pour réduire les inégalités spatiales de développement, concentrer ses moyens sur les territoires les moins dotés en ressources, les plus en retard en termes de développement, les plus éloignés des grands axes de circulation, les plus affectés par la pauvreté et la précarité. L’équité inspire un principe de redistribution.

L’analyse serait facilitée si on pouvait juxtaposer inégalités territoriales et inégalités sociales, ce qui peut être le cas dans des quartiers urbains « sensibles » ou des espaces ruraux affectés par la désertification. Mais ce n’est pas la situation générale : il y a toujours de la précarité dans les territoires dits « riches » et de la richesse dans les territoires dits « pauvres ». Il convient donc de distinguer l’équité territoriale de l’équité sociale, deux concepts qui ne se recoupent pas nécessairement.

Un discours économique sur l’équité territoriale la considère comme un moyen, par les politiques publiques, de réduire les inégalités territoriales de développement. Ce discours ne s’impose pas de lui-même. Il traduit une volonté politique, car il est évident qu’une économie peut très bien fonctionner, être performante et efficace, au prix d’inégalités sociales ou territoriales de grande ampleur. L’équité n’est pas une condition du développement. C’est une contrainte que se donne une politique à un moment donné, en fonction de sa conception de l’égalité. Cette politique peut se concevoir par deux entrées : l’entrée top down en termes d’aménagement du territoire et l’entrée bottum up, en termes de développement local.

Equité et territoire

Equité et aménagement du territoire. Du temps de la croissance et de l’Etat Providence, le premier modèle de la D.A.T.A.R. était dans la réduction des inégalités territoriales de développement en accompagnant et subventionnant certains territoires et pas d’autres ; principalement, au sud d’un axe Le Havre-Menton estimé handicapé par une faible industrialisation, en suivant le principe de la discrimination positive. Les critères de recevabilité, classiques, comparaient la situation de ces territoires avec une moyenne nationale estimée normative : taux d’emploi, taux d’industrialisation, revenu moyen…

Entre 1963 et 1973 « âge d’or de la D.A.T.A.R. », les interventions de l’Etat en faveur de l’équité territoriale ont consisté à :

–   Concentrer les financements publics sur certains territoires régulièrement revisités : prime d’aménagement du territoire, métropoles d’équilibre, villes moyennes, contrats de pays au bénéfice des entreprises et des collectivités territoriales concernées. La finalité de ces appuis étant de rehausser leurs performances au niveau d’une moyenne nationale, sans grande signification d’ailleurs.

–   Faciliter le désenclavement de territoires éloignés des principales voies de communication, par la construction de routes, d’autoroutes tout en améliorant les liaisons ferroviaires.

–   Déconcentrer les activités économiques et administratives de la région Ile de France pour permettre aux territoires de province, d’en bénéficier.

En 1973, les effets de cette conception centralisée de l’espace n’ont pas été négligeables. La croissance a été plus équitablement répartie, les régions du sud et de l’ouest ont connu un développement rapide, les écarts entre Paris et le reste du territoire national ont été réduits.

Avec la crise des années 1973-1974, la D.A.T.A.R., fortement désargentée, a mis en œuvre une autre forme d’équité territoriale non plus dans une conception égalisatrice du développement mais dans une optique réparatrice devant les fermetures d’entreprises, les reconversions industrielles, la crise du monde rural. Avec peu de moyens, elle s’est efforcée de rendre leur attractivité aux espaces qui avaient perdu leurs industries (amélioration des infrastructures routières, reconversion de friches, délocalisation d’établissements publics, formation des travailleurs licenciés…).

Suit alors une longue période d’hibernation qui remet parfois en cause son utilité même. La D.A.T.A.R. trouve refuge dans les études, tout en s’impliquant davantage dans la montagne et le littoral (lois de 1986) et en perdant beaucoup de son autorité avec la mise en œuvre de la décentralisation.

Les lois Pasqua (1995) et Voynet (1999) marquent une nouvelle étape pour l’aménagement du territoire en France. Ces deux lois se placent dans une perspective d’équité territoriale. Mais la position des territoires n’est plus appréciée par rapport à un modèle unique de développement ni dans le cadre d’un schéma  national d’aménagement du territoire. Elle prend en compte des critères sociaux et situe ces territoires par rapport à leur propre projet de développement. Le retour des zonages (zones urbaines sensibles, zones de redynamisation urbaine, zones franches, territoires ruraux de développement prioritaire…) et des avantages fiscaux et sociaux qui leur sont associés conduit les entreprises à participer à l’équité territoriale. Un objectif quantitatif, jamais tenu, fixe à environ 20% les écarts de ressources des collectivités territoriales par rapport à la moyenne nationale à l’horizon 2010.

Deux logiques soutiennent cette conception de l’aménagement du territoire :

–   Une logique de discrimination positive pour assurer à chaque individu l’égalité des chances sur l’ensemble du territoire dans les conditions d’accès au savoir (article 1 de la loi) ;

–   Une logique de péréquation qui cherche à donner à chaque territoire des ressources comparables.

Avec la loi Voynet, la politique d’aménagement du territoire devient contractuelle et citoyenne. Au-delà d’une nouvelle priorité clairement exprimée en faveur de l’environnement, de la mise en place de conseils de développement dans les pays et les agglomérations qui contractualisent avec l’Etat et les Régions, de la valorisation de l’échelon régional comme espace de cohérence des politiques publiques, l’équité territoriale s’exprime à travers des aides différenciées de l’Etat, complétées par celles des Régions, au bénéfice des villes en crise et des espaces ruraux en voie de désertification.

Dans les années 2005, l’équité territoriale change de sens. Elle n’est plus perçue comme une aide aux territoires en difficulté mais, tout au contraire, comme un appui aux territoires les plus dynamiques. Les pôles de compétitivité et les pôles d’excellence rurale mobilisent désormais les crédits de l’Etat. L’équité est considérée comme une retombée des effets de polarisation et des effets d’entraînement analysés 40 ans plus tôt par François Perroux. L’attention est désormais portée sur les métropoles, l’économie de la connaissance, l’innovation, les hautes technologies et le tertiaire « supérieur ». Pourtant, les effets d’entraînement sont loin d’être automatiques.

Les zonages continuent, même s’ils ne garantissent pas l’équité territoriale. Les crédits injectés par exemple dans la politique de la ville n’ont pas sensiblement amélioré les conditions de vie de leurs habitants et les aides accordées à l’hôtellerie dans les zones de revitalisation rurale ne bénéficient pas toujours aux populations locales.

Equité territoriale, collectivités territoriales et développement local. Les lois de 1982 et de 2004 accordent aux collectivités les moyens juridiques de construire des projets locaux de développement. Elles ne garantissent pas leur succès. L’équité territoriale renvoie alors aux relations entre collectivités territoriales.

Au niveau communal, l’équité territoriale est posée entre les quartiers d’une ville on entre la partie rurale et la partie urbaine d’une commune. La politique de la ville entend jouer ce rôle en pratiquant une discrimination positive au bénéfice des quartiers classés en zones urbaines sensibles. La même logique s’applique aux territoires ruraux de développement prioritaires. La périurbanisation renvoie à d’autres formes d’équité dans l’accessibilité, l’offre de services publics, la politique des transports collectifs.

Au niveau intercommunal, l’équité territoriale est dans la capacité des communautés, au sens de la loi Chevènement, à « relever » le niveau de leurs communes les plus pauvres (selon leur potentiel fiscal), que ce soit par des dotations communautaires ou par des investissements spécifiques sur des projets d’intérêt communautaire. La construction d’un territoire équitable passe par les modalités retenues de reversement d’une partie de la taxe professionnelle ou de ce qu’il en reste. Plusieurs modalités permettent de donner un contenu à l’équité territoriale :

–   Entraîner les communes « pauvres » par l’image positive des autres ;

–   Répartir les équipements publics entre toutes les communes de l’espace communautaire ;

–   Adopter un niveau élevé de l’intérêt communautaire par un grand nombre de politiques intégrées.

Au niveau départemental, l’équité territoriale pourrait se traduire par des aides différenciées du Conseil général aux communes et aux communautés les moins dotées ou par des taux de subvention modulés au bénéfice des communes qui ont un potentiel fiscal modeste. Cette possibilité s’observe rarement dans les faits. Néanmoins, la participation du Conseil général à l’équité territoriale peut passer par d’autres voies (transport, aide sociale, équipements éducatifs, sportifs et culturels ;  couverture du territoire en très haut débit…).

Au niveau régional, il serait cohérent d’imaginer un exercice de l’équité territoriale en direction des départements les plus faibles qui composent la région. Mais la Région, comme le Département accompagnent des projets sur leur qualité et pas des territoires sur leur fragilité. Or, il est bien évident que les territoires dotés ont plus de facilités pour présenter des projets intéressants que les autres, compte tenu notamment de leur ingénierie. Néanmoins, l’équité territoriale peut ici encore, passer par d’autres voies : amélioration de l’accessibilité des territoires les plus éloignés ; appui particulier aux territoires « à risques » comme les zones de montagne ou les sites en reconversion industrielle ; localisation d’équipements à proximité des espaces fragilisés.

L’équité territoriale s’exprime alors par une réduction des dépenses et une augmentation des recettes des collectivités les moins dotées.

L’équité territoriale est une question politique, qui ne peut s’exercer qu’à deux conditions :

– Avoir les moyens du transfert, ce qui est de plus en plus difficile dans un contexte de crise des finances locales et d’endettement de l’Etat ;

– Accepter d’accompagner les territoires en difficulté par des transferts de recettes ou de dépenses, ce qui revient à faire payer les communes « riches » pour les communes « pauvres ».

Ces deux outils ont un coût et posent clairement la question de l’intérêt général et du contenu à donner à l’objectif de cohésion sociale :

–   L’outil recettes consiste à accorder des moyens financiers spécifiques aux territoires les moins dotés pour leur permettre d’offrir un niveau de services comparables à ceux de la strate concernée ;

–   L’outil dépenses consiste à accompagner ces territoires en finançant des mesures destinées à améliorer leur attractivité au bénéfice des collectivités, des entreprises ou des habitants.

Au cœur du débat sur l’équité territoriale, s’exprime le sens des politiques de redistribution, c’est à dire de la place des politiques publiques et de la conception de la cohésion sociale portée par les communes et les E.P.C.I.

Au niveau national, l’Etat se désengage d’un grand nombre de ses missions régaliennes à la fois pour des raisons politiques (la liberté a pris le pas sur la solidarité) et financières (compte tenu du niveau très élevé de l’endettement). Tout porte à croire que le néo-libéralisme de notre temps est davantage préoccupé par la recherche d’économies budgétaires que par l’équité territoriale. La recomposition territoriale des politiques publiques, qui s’exprime notamment par les multiples cartes (hospitalière, scolaire, judiciaire…), aboutit à la fermeture d’équipements essentiels pour la vie locale, interpellant sur la question de l’égalité d’accès aux services publics.

Au niveau local, la crise des finances locales, que la réforme de la taxe professionnelle ne va pas améliorer, limite les capacités financières des communes de moins en moins portées vers une expression de la solidarité locale avec les communes voisines, membres du même E.P.C.I. De plus, la taille et les limites des E.P.C.I. qui ne traduisent généralement pas des territoires cohérents, les transferts de charges auxquels doivent faire face les départements dans le cadre du R.S.A. et les faibles capacités financières des Régions construisent un milieu de compétition et de concurrence entre collectivités de moins en moins portées à partager leurs ressources.

Conclusion

On peut estimer que l’équité territoriale est une utopie révolutionnaire. Elle renvoie à des valeurs, davantage qu’à des zonages qui traduisent :

–   La solidarité entre les territoires ;

–   L’égalité des chances dans le développement ;

–   L’attention apportée aux habitants et aux territoires les plus démunis.

Devant ce mot valise « territoire » se définit une philosophie économique qui renvoie à l’éternelle question du partage des richesses. Les mesures de redistribution territoriale s’apprécient toujours en termes de potentiel fiscal. On peut les estimer suffisantes ou pas. Mais on ne peut pas nier, qu’un territoire, ce sont des habitants, des entreprises, des associations, des milieux de vie et des histoires vécues …et qu’une conception élevée de l’intérêt local serait la première condition de l’équité territoriale.


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