Auteur : Hélène Tudela, Consultante. Courriel : he.tudela@gmail.com

La Convention européenne du paysage est entrée en vigueur le 1^er mars 2004. Elle est le fruit de travaux conduits au sein du Conseil de l’Europe depuis 1994, avec un premier projet adopté par le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux en 1998[1]. Ce projet fait suite à un important travail de consultation des États et des organisations inter-nationales et non gouvernementales par le groupe de travail chargé de l’élaborer. Puis, suite à l’avis favorable du Comité pour les activités du Conseil de l’Europe en matière de diversité biologique et du Comité du patrimoine culturel, le nouveau projet de Convention réalisé par un comité d’experts du Comité des Ministres est finalement adopté le 19 juillet 2000, sur la base du précédent. Il faut noter que les délais d’élaboration de cette Convention ont été très courts, six ans seulement, preuve d’une volonté d’agir et d’un certain consensus sur les moyens d’y parvenir.

L’interrelation entre l’homme et son cadre de vie est au cœur de la Convention. Plus que la stricte protection des paysages européens, elle vise avant tout à garantir et à améliorer le bien-être des individus qui en jouissent, dans une perspective de développement durable. D’objet de protection, le paysage devient selon le Préambule de la Convention un « élément important de la qualité de vie des populations ». De ce fait, la Convention dont l’objet, selon son article 3, est « de promouvoir la protection, la gestion et l’aménagement des paysages, et d’organiser la coopération européenne en ce domaine » met l’homme au cœur de son dispositif, en inscrivant son action dans le développement durable.

♦ Un paysage européen devenu cadre de vie

Proposant une conception générale, sans critères objectifs, la Convention définit le paysage comme « une partie de territoire telle que perçue par les populations, dont le caractère résulte de l’action de facteurs naturels et/ou humains et de leurs interrelations » (article 1 a). Les visions jusqu’alors répandues et prédominantes sont balayées : le paysage beau (idée d’exceptionnalité du paysage, naturel ou culturel), le paysage-environnement (idée d’un espace naturel à préserver) ou le paysage-territoire (dimension patrimoniale).

La Convention marque le passage définitif d’une conception territoriale à une conception perceptive, anthropocentrée. Dès lors, tout devient paysage, tant les espaces exceptionnels que les espaces ordinaires et quotidiens. Selon l’article 2, ce sont les territoires « naturels, ruraux, urbains et périurbains (…) les espaces terrestres, les eaux intérieures et maritimes ».

La Convention européenne du paysage va plus loin que le seul prisme de la perception humaine pour faire le lien entre l’homme et le paysage. Non seulement l’homme reconnaît le paysage, interagit avec lui, mais le paysage lui-même devient avec la Convention un « élément important de la qualité de vie des populations » (Préambule). Au-delà du droit à un environnement sain, le paysage en tant qu’espace perçu est le cadre de vie permettant aux populations européennes d’atteindre l’état de bien-être. Dès lors, protéger et gérer le paysage, dans une optique de développement durable, est un moyen de garantir la qualité de vie des individus en Europe : à la fois « leur épanouissement personnel, social et culturel »[2].

♦ Une convention pour une « démocratie paysagère »

La Convention européenne du paysage a pour objet de promouvoir la protection, la gestion et l’aménagement du paysage (article 3) et met à la charge des États Parties une obligation de participation lors de la mise en œuvre de ses dispositions.

Les modalités précises de cette mise en œuvre sont laissées à l’appréciation des États, selon leurs spécificités nationales, notamment en terme de répartition des pouvoirs et des compétences (article 4). En revanche, l’article 5 de la Convention exige l’application de quatre mesures générales : la reconnaissance juridique du paysage en droit interne, la définition et la mise en œuvre des politiques du paysage, la mise en place de procédures de participation du public et l’intégration du paysage dans les politiques ayant un effet sur celui-ci, direct ou indirect. L’article 6 prévoit ensuite cinq mesures particulières : la sensibilisation de la société au paysage, la formation et l’éducation des spécialistes, étudiants et élèves, l’identification et la qualification des paysages, la formulation d’objectifs de qualité paysagère et la mise en œuvre des politiques du paysage.

Dès lors, un processus dynamique se dégage, au cours duquel la participation active du public doit être recherchée. Élaboration des politiques du paysage, identification et qualification des paysages, formulation des objectifs de qualité paysagère et mise en œuvre des mesures pour assurer la protection, la gestion et l’aménagement du paysage, lors de ces quatre phases, le public doit pouvoir participer. L’article 5 c de la Convention énonce expressément l’obligation faite aux États : « Chaque Partie s’engage : « à mettre en place des procédures de participation du public, des autorités locales et régionales et des autres acteurs concernés par la conception et la réalisation des politiques du paysage ». Ce droit à participer découle directement du fait que la Convention, dans son Préambule, reconnaît à chacun des « droits et des responsabilités ».

La Convention ne va toutefois pas jusqu’à reconnaître un droit à participer aux individus dont ils pourraient se prévaloir directement, tels ceux conférés par la Convention européenne des droits de l’Homme. Cependant, les nombreuses modalités de participation du public restent à la disposition de l’État, qui choisira en fonction de son droit interne des procédures habituelles sur son territoire, mais aussi au regard des réussites constatées dans les autres États Parties. Chaque année, le Conseil de l’Europe prend connaissance des mesures prises par les États en faveur de la participation lors de la Conférence annuelle sur la Convention européenne du paysage. Les États peuvent alors eux-mêmes connaître des autres politiques nationales en matière de paysage, de leurs évolutions, leurs succès, et être ainsi mis en confrontation avec leurs éventuelles lacunes propres. Enquête publique, consultation, concertation, référendum, débats, formes plus créatives de participation, la palette offerte par le silence de la Convention n’a d’égale que le risque pour l’État de choisir une modalité a minima de participation. Par exemple, la Hongrie organise chaque année des compétitions nationales « Entente florale » ou encore des conférences et des expositions relatives à la Convention européenne du paysage[3], alors qu’en Lituanie, aucune procédure spécifique n’est prévue pour le paysage, le temps et les modalités de participation étant celles définies dans les différentes politiques spécifiques[4]. Ainsi, si certaines mesures nationales semblent tenir compte de « la connaissance, la créativité et l’ingéniosité de la population » consacrée par le Conseil de l’Europe, d’autres s’en tiennent pour l’instant aux dispositifs « classiques » déjà existants en matière de participation.

L’appel de la Convention européenne du paysage pour une réelle participation du public ne peut se faire, certes, que par la mise en place de procédures permettant cette participation, mais appelle en corollaire l’appropriation du paysage par la population.

Au-delà de la participation stricto sensu, la Convention européenne du paysage défend une approche plus large d’inscription du paysage dans les mœurs et les esprits. L’idée transparaît qu’une population initiée au paysage dans l’enfance et tout au long de la vie permettra d’aboutir à une véritable appropriation citoyenne, clé de la démocratie paysagère. Un citoyen sensibilisé et éduqué – au fil de sa scolarité – au paysage, sous ses nombreux aspects, fera un individu désireux et capable de participer à l’élaboration des politiques du paysage, des objectifs de qualité paysagère ou à la mise en œuvre des mesures. Ce sera également un moyen de développer la conscience citoyenne du paysage : en effet, si le paysage appartient à l’homme et se définit par rapport à celui-ci, sa perception et son vécu, celui-ci a le devoir d’en prendre soin, porte une responsabilité du paysage qui constitue son cadre de vie. Il convient de s’intéresser de ce fait aux deux mesures spécifiques qui vont en ce sens, à savoir la sensibilisation d’une part et la formation et l’éducation d’autre part.

Selon l’article 6 A, « Chaque Partie s’engage à accroître la sensibilisation de la société civile, des organisations privées et des autorités publiques à la valeur des paysages, à leur rôle et à leur transformation ». La sensibilisation est une forme d’information, mais vise à produire des effets à plus long terme, à faire comprendre de façon durable les relations entre l’homme, son cadre de vie, les activités qu’il y mène et leur impact. Il s’agit donc d’une diffusion de connaissances qui peut prendre des formes très diverses et laisse place à toute la créativité possible. Créativité tant des acteurs de cette sensibilisation (décideurs, experts, associations, artistes, individus), mais aussi créativité des actions. Elle peut se réaliser notamment par un échange, une émission de télévision, une exposition, un festival, etc. Elle peut être à l’échelle locale ou nationale. Cette sensibilisation est d’autant plus pertinente au plan local, dans la mesure où « le paysage concourt à l’élaboration des cultures locales » (Préambule) en même temps que « les initiatives locales sont les mieux à même de relever les défis locaux »[5].

L’importance accordée à la sensibilisation est telle que le Règlement du Prix du paysage[6], décerné par le Comité des Ministres du Conseil de l’Europe la considère comme un critère d’attribution du prix, au même titre d’ailleurs que la participation du public.

Toujours dans le sens du développement d’une plus grande conscience du paysage comme cadre de vie à respecter, à promouvoir et à s’approprier, dans une perspective de développement durable et d’attachement culturel de l’homme à ce cadre, l’article 6 B prévoit que chaque État Partie s’engage à promouvoir « la formation de spécialistes de la connaissance et de l’intervention sur les paysages ». Selon les Orientations, cette formation doit mettre l’accent sur le développement durable et renforcer les liens entre le paysage et chacun de ses trois piliers[7]. D’autre part, les Parties doivent promouvoir « des programmes pluridisciplinaires de formation sur la politique, la protection, la gestion et l’aménagement du paysage, destinés aux professionnels du secteur privé et public et aux associations concernés ». Le panel des professionnels concernés est alors très large, tant les activités touchant directement ou indirectement au paysage sont nombreuses. Pour ne citer qu’elles, il faut considérer le tourisme, l’agriculture, le bâtiment, l’aménagement du territoire, l’environnement, etc. Une telle approche pluridisciplinaire, qu’autorise et encourage la Convention européenne du paysage, n’est pas sans rappeler l’approche développée par la Convention alpine et ses protocoles[8] qui prévoient la formation des différentes branches professionnelles touchées par la protection des Alpes et le développement durable[9].

L’article 6 B va plus loin en demandant aux États Parties de mettre en place une éducation au paysage, plus précisément « des enseignements scolaire et universitaire ». Non seulement les enfants et les élèves touchés par cet enseignement développeront la conscience chère à la Convention de la relation avec leur cadre de vie, mais cette éducation sera également un vecteur d’entrée du paysage dans les familles, par la sensibilisation des enfants. Cette dernière disposition vise ainsi à faire des populations européennes, toutes générations confondues, des êtres sensibles au paysage en tant que cadre de vie, élément essentiel de la construction de l’identité européenne et culturelle locale.

♦ Conclusion

La Convention européenne du paysage offre la vision la plus complète possible de l’approche paysagère en Europe, et n’a pas d’autre équivalent. Tout fait paysage et l’homme est au cœur des processus menant à sa protection, sa gestion et son aménagement, toujours dans une perspective de développement durable. En irradiant non seulement auprès de la population, quel qu’en soit l’âge, mais aussi des acteurs ayant un impact direct ou indirect sur le paysage, la Convention défend une vision globale de la participation – en son sens le plus large, étymologique, de partage –, à la fois principe général et instrument en faveur du paysage et de la démocratie dont il est porteur. En revanche, la grande liberté laissée aux États par les dispositions de la Convention porte en elle le risque d’une participation restreinte aux concertations classiques, laissant finalement peu de place à l’ingénierie citoyenne, non professionnelle, malgré la volonté affichée du Conseil de l’Europe qu’il en soit autrement.

Toutefois, et sans tirer conclusion et bilan trop précoces, la ratification de la Convention européenne du paysage par la majorité des pays européens est déjà un succès en soi. Cette adhésion laisse entrevoir une prise en compte grandissante du paysage dans les politiques publiques étatiques. D’autre part, il est à présager que le projet naissant de convention internationale du paysage initié par l’IFLA (International Federation of Landscape Architects) et dont l’idée sillonne dans les institutions internationales telles l’UNESCO[10], s’inspirera de la Convention européenne tant dans sa conception générale du paysage que dans l’implication citoyenne qu’elle encourage.

[1] Recommandation 40 (1998) sur le projet de Convention européenne du paysage, 27 mai 1998.

[2] Convention européenne du paysage, Rapport explicatif, § 24, disponible à l’adresse :

http://conventions.coe.int/Treaty/fr/Reports/Html/176.htm>.

[3] 7^e Conférence du Conseil de l’Europe sur la Convention européenne du paysage, Politiques du paysage menées dans les États Membres du Conseil de l’Europe, 20 mars 2013, CEP-CDCPP (2013) 5F, p. 24

[4] Ibid., p. 33.

[5] Ibid., p. 26.

[6] La Convention prévoit à l’article 11 l’attribution d’un Prix du paysage, décerné par le Comité des Ministres sur proposition d’un Comité d’experts. Ainsi, le critère 4 du Règlement prévoit que « Les actions en ce sens [celui de la sensibilisation] mises en œuvre dans le cadre de la réalisation concernée seront évaluées » (Comité des Ministres, Règlement relatif au Prix du paysage, 20 février 2008, Résolution CM/Res(2008)3).

[7] Orientations pour la mise en œuvre de la Convention européenne du paysage, 6 février 2008, Recommandation CM/Rec(2008)3, II.2.3.C.

[8] Disponibles à l’adresse :

<http://www.alpconv.org/fr/convention/default.html>.

[9] Voir par exemple en matière de tourisme, l’article 23 du Protocole « Tourisme » (Protocole d’application de la Convention alpine de 1991 dans le domaine du tourisme, Bled, 16 octobre 1998, entré en vigueur le 18 décembre 2002, disponible à l’adresse :

<http://www.alpconv.org/fr/convention/protocols/Documents/tourisme_fr.pdf>).

[10] Voir notamment Moore (K.), « Towards an international landscape convention », 2012, GIAHS FAO, Rome, disponible à l’adresse :

<http://www.fao.org/fileadmin/templates/giahs_assets/case_study_annexes/Prof-Kathryn-Moore-Towards-an-International-Landscape-Convention.pdf>.

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