La « crise des réfugiés » et l’espace Schengen

AuteurDominique Nazet Allouche, Aix Marseille Univ, Univ Toulon, CNRS, DICE, Aix-en-Provence, France –  – Courriel : d.nazet.allouche@gmail.com

Sujet de préoccupations pour l’Union européenne depuis 2013, la libre circulation dans l’espace Schengen autant que la politique migratoire, auxquelles vient se greffer de manière interdépendante la lutte contre le terrorisme, constituent depuis l’an passé un dossier majeur, mais pour le moins délicat et périlleux, car porteur d’éléments contradictoires et d’une politique européenne marquée par l’inconstance ou l’inconsistance.

L’Europe a connu au cours de l’année dernière une arrivée sans précédent de migrants depuis 1945, laquelle reste encore significative même si une baisse spectaculaire des arrivées en Grèce a été relevée ces dernières semaines du fait, en partie, de l’accord passé entre l’Union européenne et la Turquie[1]. Si le fait est incontestable, les chiffres diffèrent selon les sources et ne portent pas toujours sur les mêmes types de migrations. Alors que l’on parle parfois de plusieurs millions, l’Organisation internationale pour les migrants (OIM) et le Haut-Commissariat de l’ONU pour les réfugiés (HCR) faisaient état, le 22 décembre 2015, de 1 005 504 entrées de migrants sur le territoire européen pour l’année en cours, essentiellement par la mer, via l’Italie et la Grèce, tandis que 3 771 personnes avaient péri pour avoir tenté d’y accéder[2]. D’après le décompte des instances européennes, 1,83 million de personnes auraient été appréhendées alors qu’elles tentaient de franchir illégalement les frontières extérieures de l’UE. Et selon Eurostat, 1 255 600 personnes ont déposé une première demande de protection internationale dans les Etats membres de l’Union européenne.

Face à ces chiffres, il convient de relativiser : parler de « crise » est une posture politique dans la mesure où rapportée à la population européenne et au territoire concerné, la gestion des réfugiés pourrait être assumée sans difficultés majeures. Si par le passé, l’Europe a su gérer des arrivées importantes de réfugiés avant que n’existât une politique migratoire commune, la question des réfugiés a mis l’espace Schengen en danger. Après de multiples sommets européens réunis pour régler la situation, bien des propositions sans suite et des tergiversations, un certain nombre de mécanismes sont désormais mis en place, ou à tout le moins enclenchés.

1. L’ESPACE SCHENGEN INCONSIDEREMENT FRAGILISE 

Ces derniers mois, l’espace Schengen a subi de cruelles atteintes, certaines réelles, d’autres de principe. Acquis majeur de l’intégration européenne, sa survie est pourtant capitale.

1.1. Les atteintes

Pendant que certains Etats membres rétablissaient le contrôle aux frontières intérieures, etait brandi le spectre de l’effritement, voire de la réduction drastique de l’espace Schengen.

Le rétablissement temporaire des contrôles aux frontières intérieures. Les migrants médiatisés – c’est-à-dire ceux qui entrent sur le territoire européen, ou tentent de le faire, de manière irrégulière – ne représentent qu’une petite part des migrations vers l’Union européenne. Même si les besoins différent selon les États membres, l’Union est sans conteste ouverte à l’immigration. Pourtant, tous les Etats membres veulent un contrôle de l’immigration clandestine. C’est ainsi que l’arrivée importante de réfugiés a conduit au rétablissement partiel des frontières intérieures de l’Espace Schengen à la faveur de réponses strictement nationales.

En effet, par décisions unilatérales, certains Etats membres de l’espace Schengen ont temporairement réintroduit des contrôles aux frontières intérieures pour stopper les migrants qui ne l’auraient pas été dans les Balkans. Contraire à l’esprit européen, cette faculté est, néanmoins, permise sous certaines conditions. Intégré au cadre juridique de l’Union européenne par un protocole annexé au traité d’Amsterdam, et faisant donc partie du droit de l’Union, l’ « acquis Schengen » permet aux personnes quelle que soit leur nationalité, de ne pas faire l’objet de contrôles lorsqu’elles franchissent les frontières internes de l’espace Schengen. Aux termes des articles 23 et suivants du « Code frontières Schengen »[3], devenus entre-temps les articles 25 et suivants du règlement n°2016/399 venu remplacé les textes existants en un seul instrument[4] , les Etats membres de l’espace Schengen ont, toutefois, la possibilité de rétablir temporairement des contrôles à leurs frontières nationales en cas de menaces pour l’ordre public ou la sécurité intérieure, pour des périodes renouvelables de 30 jours et, en principe, pour une durée maximale de 6 mois. Depuis 2013, ce délai peut être étendu à deux ans en cas de « manquement grave d’un Etat membre à ses obligations de contrôle aux frontières extérieures ».[5] La Slovénie et la Hongrie ont levé rapidement les contrôles à leur frontière intérieure commune, mais les autres Etats les ont prolongés à plusieurs reprises. Si ces décisions nationales apparaissent, de prime abord, conformes au Code Schengen, elles s’avèrent, sur le fond, discutables : l’arrivée d’un grand nombre de migrants constitue-t-il une menace pour l’ordre public ou la sécurité intérieure ? Il ne paraît pas certain que la réintroduction du contrôle aux frontières intérieures satisfasse aux critères de la Cour de justice  pour laquelle toute dérogation au principe fondamental de la libre circulation des personnes doit être interprétée de manière restrictive, et le danger pour l’ordre public suppose l’existence d’une menace réelle, actuelle et suffisamment grave affectant un intérêt fondamental de la société[6].

Le 4 mars 2016, dans la perspective du sommet européen du 7 mars, la Commission européenne a présenté une communication « Revenir à l’esprit de Schengen » [7]qui détaille un ensemble de mesures pour assurer un retour au “fonctionnement normal” de l’espace Schengen d’ici fin 2016. Parmi ces mesures, la Commission suggère de remplacer l’actuelle mosaïque de décisions unilatérales des Etats membres par une approche coordonnée des contrôles temporaires aux frontières, afin de lever tous les contrôles aux frontières intérieures le plus rapidement possible. Cette proposition est tout à fait conforme aux règles en vigueur qui prévoient expressément la possibilité d’adopter une telle approche. En effet, aux termes de l’article 29 du règlement 2016/399, lorsque le fonctionnement de l’espace Schengen est mis en péril du fait de manquements graves liés au contrôle des frontières extérieures et en présence d’une menace grave pour l’ordre public et la sécurité intérieure, le Conseil peut recommander à un ou plusieurs Etats membre de décider de réintroduire le contrôle à leurs frontières intérieures.

L’espace Schengen revisité. Solution pour le moins radicale, la révision des frontières de l’espace Schengen a été évoquée, ses initiateurs partant notamment du principe que la géographie rendait problématique la faculté pour certains Etats membres d’assurer le contrôle des frontières extérieures de l’Union, d’autant qu’ils n’étaient pas tous en capacité de le faire.

Ainsi la Commission européenne a-t-elle envisagé d’exclure temporairement la Grèce de l’Espace Schengen reprochant à ce pays l’inaction de ses pouvoirs publics et son refus d’activer les moyens d’assistance européens. Une telle option a été, cependant, abandonnée au profit de la solidarité avec la Grèce au moyen de la création de centres d’accueil et d’une aide financière.

De même, pourtant Etat fondateur de l’espace Schengen, les Pays-Bas a émis l’hypothèse d’un espace Schengen minimal soit un noyau dur composé de l’Autriche, l’Allemagne, la Belgique, le Luxembourg et les Pays-Bas et la Suède. Cette proposition n’a, toutefois, reçu qu’un accueil très réservé de la part des Etats concernés et la Commission a déclaré n’avoir reçu aucune proposition de création de ce « mini-Schengen ».

Aussi peu crédible soit la finalisation de telles propositions   à l’heure actuelle, le seul fait d’être énoncées marquent un profond malaise au sein de l’Union européenne et un réel danger pour la survie de l’espace Schengen dans sa configuration actuelle qui pourtant paraît fondamentale.

1.2. Les enjeux

La réintroduction durable des contrôles aux frontières intérieures ne permettrait pas de résoudre les défis liés au problème des réfugiés, mais entraînerait des coûts économiques, politiques et sociaux extrêmement élevés pour l’Union et chacun de ses États membres. Elle risquerait également de mettre en péril la coopération judiciaire et policière, devenue l’un des éléments clés de la valeur ajoutée découlant du système Schengen. Certes, les incidences de la crise migratoire et les risques qu’elle induit dépassent largement la remise en cause de l’espace Schengen, mais celle-ci à elle seule est un enjeu majeur car l’abandon de Schengen risquerait de porter un coup fatal à l’Union européenne.

L’espace Schengen constitue un pas en avant déterminant dans la construction du territoire européen, l’une des réalisations majeures de l’intégration européenne. Il est l’instrument permettant aux citoyens européens d’exercer les libertés qui leur ont été conférées. Il est plus profondément l’image forte d’une certaine idée de l’Europe, un symbole.

Il a également fortement contribué à la prospérité économique de l’Union européenne et un retour aux frontières, d’après les économistes, compromettrait la croissance, provoquerait une hausse des coûts de production, pèserait sur la consommation et les exportations. Selon une étude réalisée par l’institut Prognos pour le compte de la Fondation Bertelsmann, la fin de l’espace de libre circulation coûterait a minima 470 milliards d’euros en dix ans aux pays de l’Union européenne, et plusieurs dizaines de milliards aux Etats-Unis et à la Chine, car il entrainerait des hausses importantes de prix et de coûts. La Commission européenne a, pour sa part, estimé que la réintroduction totale des contrôles aux frontières au sein de l’espace Schengen occasionnerait des coûts directs immédiats de 5 à 18 milliards d’euros par an (soit de 0,05 % à 0,13 % du PIB), certes concentrés sur certains acteurs et régions, mais pourvus d’une incidence sur l’économie de l’Union dans sa globalité.

Par ailleurs, l’espace Schengen autant que l’Union européenne toute entière constituent un territoire qu’il faut apprendre à gérer en commun. La construction de l’espace Schengen est inaboutie pour avoir sacrifié au respect des souverainetés nationales ; le temps est propice à l’amélioration de la coopération Schengen. Au surplus, l’Union européenne devrait être en mesure de mener une politique commune en matière migratoire pour assurer l’idéal multiculturel, la défense des droits de l’homme que l’on rangeait dans les valeurs fondatrices de l’Europe.

Au contraire, la crise migratoire met en exergue les divergences d’intérêts autant que les divisions sur les valeurs démocratiques et sociales qui séparent les Etats membres. Elle souligne également la faiblesse décisionnelle de la construction européenne. Le schéma institutionnel ne confère à l’Union européenne ni la légitimité ni la capacité effective nécessaires pour imposer une politique européenne globale.

La question des réfugiés, autant que la lutte contre le terrorisme, met à jour une Europe divisée, ne parvenant pas à trouver une solution commune, fragilisée, et fait naître une Europe à la physionomie modifiée Chaque pays, y compris la France et l’Allemagne, réagit en fonction de ses intérêts nationaux. L’Union européenne a toujours été portée par le « moteur » franco-allemand mais celui-ci semble aujourd’hui grippé.

La crise des réfugiés a mis à mal l’Europe de la solidarité et ses valeurs fondamentales. Si une certaine solidarité est en train de voir le jour, ce n’est pas en faveur des migrants mais contre eux.

2. QUELLES REPONSES ?

Si une politique commune d’accueil des réfugiés n’a pu être trouvée, laissant la place à leur renvoi au-delà des portes de l’Europe, des mécanismes ont été mis en œuvre, d’autres sont sur le métier, pour sauvegarder l’espace Schengen.

2.1. Une politique commune d’accueil des réfugiés introuvable

Après bien des tergiversations, les Etats membres ne sont pas parvenus à mettre en place une politique commune cohérente et solidaire destinée à assurer la gestion des réfugiés.

D’une posture caméléon à l’échec. A la fin de l’été 2015, l’Union européenne, incitée par l’Allemagne, affirmait sa volonté de faciliter l’entrée sur son territoire des réfugiés venant de Syrie, d’Irak ou d’Erythrée. La remise en cause des conditions d’entrée et de séjour sur le sol européen, autant que des règles fixées par le règlement Dublin – qui oblige un migrant à demander l’asile dans le pays par lequel il est entré dans l’UE – que cette position impliquait, laissait entrevoir la possibilité d’une autre politique, une brèche dans notre Europe forteresse.

Mais quelques mois plus tard, l’Union européenne modifiait radialement sa position. Elle manifestait sa volonté de fermer ses portes y compris aux réfugiés, les dirigeants européens jugeant l’afflux des migrants trop important dans un espace temps réduit au moyen d’une politique contestée tant sur le plan politique que sur le plan juridique[8].

Quel que soit le caractère d’urgence ou de permanence des mesures à prendre, la seule réponse efficace et conforme à l’esprit européen, est une politique commune, basée sur la solidarité entre les Etats membres.

C’est dans cet esprit que la Commission, dans le droit fil de son « agenda européen en matière de migration » présenté le 13 mai 2015[9] , a proposé d’activer la procédure de réaction à une situation d’urgence de l’article 78 paragraphe 3 du TFUE[10] lequel permet la mise en place provisoire d’un mécanisme de répartition des personnes ayant besoin d’une protection internationale. Dans la mesure où l’article 80 du TFUE pose, en outre, le principe de solidarité et de partage équitable de responsabilités entre les États membres  dans le domaine des contrôles aux frontières, de l’asile et de l’immigration, et précise qu’il revient à l’Union de prendre les mesures appropriées pour assurer l’application de ce principe, la répartition des réfugiés entre les différents Etats membres paraissait conforme tant l’esprit européen qu’à la lettre du traité. Cette répartition était proposée selon une clé de distribution, que l’on a appelée « le système des quotas ». L’objectif était la « relocalisation » et la réinstallation de 160 000 personnes ayant besoin d’une protection internationale depuis l’Italie, la Grèce et la Hongrie vers d’autre Etats membres.[11] Suite aux avis favorables du Parlement européen[12] , le Conseil statuant à la majorité qualifiée, par deux décisions respectivement en date du 14 septembre 2015 [13] et du 22 septembre 2015[14], prévoit la « relocalisation » des demandeurs d’asile depuis l’Italie et la Grèce. Toutefois, en raison de l’opposition des pays d’Europe centrale, la répartition ne revêt aucun caractère contraignant et sa mise en œuvre s’avère laborieuse. Ni les pays de l’Est, qui n’accueillent pour l’instant quasiment aucun réfugié, ni l’Autriche qui estime avoir fait sa part en ayant déjà accueilli 90 000 demandeurs d’asile, ne veulent l’appliquer. Quant aux autres Etats membres, leur réactivité n’est guère convaincante. Alors que la Commission avait prévu la relocalisation de 6000 personnes par mois, pour les six premiers mois  884  personnes avaient été dispersées à travers l’Union européenne. Même si le processus s’accélère, le 14 juin 2016 seules 2 280 personnes avaient été relocalisées, 1 503 à partir de la Grèce et 777 à partir de l’Italie[15].

La Commission a également proposé la mise en place d’un mécanisme permanent de relocalisation des réfugiés et demandeurs d’asile à travers l’Union européenne, à caractère obligatoire et se déclenchant automatiquement pour tout Etat membre confronté à une situation d’urgence, c’est-à-dire à un flux de migrants tel qu’il ne peut y faire face seul sans la solidarité de tous les Etats membres de l’Union. L’instauration d’un tel mécanisme, qui relevait pour sa part de la procédure législative ordinaire, est pour l’instant mise en sommeil.

Ces deux mécanismes, en porte-à-faux avec le règlement de Dublin, interpellent la politique européenne de l’asile qui non seulement a échoué, mais s’avère désormais totalement inadaptée[16].

Pour résoudre la question des réfugiés, les Etats membres n’étant pas parvenus à trouver une solution interne à l’Union européenne, une autre issue, sujette à caution, fut aménagée : appel a été fait à la Turquie. La quasi-totalité des migrants étant entrés dans l’Union européenne via la Grèce avant d’emprunter la « route des Balkans », l’Union européenne a choisi le renvoi massif vers la Turquie de tous les migrants arrivés en Grèce.

L’externalisation de la gestion de réfugiés. La coopération avec la Turquie, déjà existante, a été accrue avec pour but de lui confier la gestion des migrants. Un tel choix s’explique et se justifie par le fait que la Turquie est le pays de transit des migrants irréguliers arrivant en Grèce.

Un projet d’accord entre l’Union européenne et la Turquie a été conclu au sommet européen du 7 mars 2016, dont il était prévu qu’il soit finalisé au sommet européen des 17 et 18 mars 2016 pour stopper le flux des migrants, y compris les réfugiés syriens.

Les grands principes de cette coopération ont été actés lors du sommet européen du 7 mars, mais sa conclusion définitive a été renvoyée au Conseil européen des 17 et 18 mars 2016 du fait des réticences manifestées par de certains Etats membres, dont notamment la France, l’Autriche et la Hongrie sur tel ou tel point. L’accord formel qui nécessitait l’adhésion unanime des vingt-huit Etats membres a laissé place à une déclaration conjointe dont le contenu reprend les principes actés lors du sommet européen se situe dans le prolongement du plan d’action commun activé le 29 novembre 2015.

Il y est prévu la réadmission en Turquie de tous les migrants irréguliers arrivés clandestinement en Grèce depuis le 20 mars 2016. En contrepartie, l’Union européenne s’est engagée envers la Turquie à  verser   3 milliards d’euros supplémentaires en faveur des réfugiés en Turquie,   lever de manière accélérée le régime des visas concernant l’entrée des citoyens turcs dans l’Union pour une effectivité au plus tard fin juin 2016, accélérer les négociations d’adhésion de la Turquie à l’Union, avec notamment l’ouverture du chapitre 33 consacré aux dispositions budgétaires, enfin réinstaller un réfugié syrien de la Turquie vers l’Union européenne pour chaque réfugié syrien renvoyé en Turquie au départ des Iles grecques, ce qui fut appelé « un syrien pour un syrien » dans la limite de 72000 personnes. L’effectivité de cet accord est pour l’instant très modérée. Mi-juin, seules 462 personnes avaient été effectivement renvoyées de la Grèce vers la Turquie, tandis que 511 syriens avaient été réinstallés à partir de la Turquie dans l’Union européenne[17]. La levée des visas, pour sa part, ne se déroule pas comme prévu, la Turquie n’ayant pas rempli tous les critères relatifs à la sécurité de ses frontières et aux droits fondamentaux posés par l’Union européenne. Si une coopération accentuée avec la Turquie est indispensable, l’accord passé a, néanmoins, de quoi surprendre le défenseur des droits de l’homme autant que l’europhile et le juriste. Cet accord, en effet, contrevient aux principes qui animent l’Union autant qu’à son droit, qu’il s’agisse de la Charte des droits fondamentaux, du règlement de Dublin ou encore de la directive 2013/32, dite directive « procédures » qui, intégrée au RAEC, concerne les procédures d’octroi et de retrait de la protection internationale.

Dans la continuité de cette option, l’idée a été émise d’un accord de même type avec la Libye, laquelle est à nouveau la porte d’entrée privilégiée de l’immigration africaine. Cette coopération ne serait pas non plus nouvelle mais l’Union peut-elle ignorer la dimension humanitaire d’une telle stratégie ? Il est vrai, une telle coopération renforcée paraît aujourd’hui très hypothétique compte tenu précisément de la condition faite aux migrants, mais aussi de la de la situation politique en Lybie.

Au-delà de la question des réfugiés déjà présents sur le sol européen, l’Union européenne a également à gérer l’avenir, éviter que l’arrivée massive de migrants ne devienne récurrente tout en préservant l’espace Schengen.

 2.2. La préservation de l’espace Schengen

 Les institutions européennes, Commission européenne en tête, ont clairement manifesté leur volonté de « revenir à l’esprit de Schengen ». Il est envisagé de renforcer les frontières extérieures et subséquemment de réformer le droit d’asile.

2.2.1. Renforcer les frontières extérieures

A la fermeture de la route des Balkans  opérée de facto par un groupe d’Etats membres, les institutions européennes répondent en proposant un contrôle des personnes accru et une approche commune de la gestion des frontières extérieures.

La fermeture de la route de Balkans. Début mars 2016, la route migratoire des Balkans s’est progressivement fermée, suite notamment à la décision de la Slovénie de ne plus laisser passer de réfugiés par son territoire. La Macédoine, la Serbie, la Croatie et la Slovénie, mais aussi l’Autriche qui se trouve sur la « route des Balkans » ayant verrouillé leurs frontières, celle-ci est de facto fermée. Certains de ces pays ne sont pas encore revenus sur leur décision de ne plus faire passer les migrants, y compris les réfugiés, qu’au compte – gouttes encore aujourd’hui, leurs frontières fermées. Les pays des Balkans et d’Europe centrale, à commencer par l’Autriche, ne sont pas revenus sur leurs « décisions unilatérales » de ne plus faire passer les migrants, y compris les réfugiés, qu’au compte-gouttes. Destinée à décourager de nouveaux migrants de venir en l’Europe, la mesure a sans aucun doute aggravé la crise humanitaire en Grèce autant qu’ augmenté la pression sur l’Union européenne et la Turquie pour finaliser leur accord destiné à juguler le flux de réfugiés.

Fruit de décisions unilatérales de la part de certains pays d’Europe centrale, la fermeture de la route de Balkans aurait pu devenir un choix politique européen. On ne compte pas les déclarations affirmant la volonté exprimée par les dirigeants européens de « fermer la route des Balkans ». Cette décision devait être actée lors du sommet européen du 7 mars 2016 dédié à la crise migratoire mais fut reposée par certains Etats membres. Il n’en reste pas moins que la Macédoine, la Serbie, la Croatie et la Slovénie ayant verrouillé leurs frontières, la route des Balkans est de facto fermée. Sauf exceptions « humanitaires », seuls sont désormais autorisés à entrer dans les pays concernés les migrants désirant y demander l’asile.

Destinée à décourager de nouveaux migrants d’entrer sur le sol européen, la fermeture de la route des Balkans a sans conteste accru la crise humanitaire en Grèce, 54 340 personnes[18] y étant, le 19 mai 2016, prises au piège sans que l’accord passé avec la Turquie ait à ce jour conduit à l’amélioration de la situation humanitaire.

Le contrôle des personnes. Dans le cadre des mesures destinées à moderniser la gestion des frontières extérieures, la Commission européenne a proposé la création d’un système d’entrée / sortie (EES) de l’espace Schengen afin d’améliorer et renforcer les procédures de contrôle pour les ressortissants de pays tiers admis pour un séjour de courte durée dans l’espace Schengen[19]. Ce système d’entrée/sortie, qui enregistrera automatiquement le nom, le type de document de voyage et les éléments biométriques proposé a, notamment, pour vocation de permettre une automatisation accrue des contrôles aux frontières et une meilleure détection de la fraude documentaire et à l’identité.

Le PNR (passenger name record), constitue le deuxième instrument de contrôle des personnes envisagé. Si plusieurs Etats membres sont déjà dotés d’un système PNR, c’est-à dire d’un fichier recensant l’identité des passagers aériens entrant et sortant de l’Union européenne, la collecte et l’utilisation des données n’est pas encore réglementée au niveau de l’Union européenne. Relancé à propos de la crise migratoire puis tout récemment pour lutter contre le terrorisme, le principe d’une réglementation européenne a connu quelques vicissitudes. Le Parlement européen souhaitant que le projet de directive réglementant l’utilisation des données des dossiers des passagers inclue des garanties pour la protection des données à caractère personnel. Bousculé par les attentats de Paris et Bruxelles en janvier et mars 2016, le Parlement européen a voté le 14 avril 2016. Il ne s’agit pas d’un fichier unique à l’échelle européenne mais de l’addition de 28 systèmes différents de fichages des passagers, sans échange obligatoire d’informations. Le texte contraint simplement les compagnies aériennes à communiquer les données qu’elles possèdent sur leurs passagers aux Etats membres de l’Union européenne concernés par un vol depuis ou vers un pays tiers. Il appartiendra ensuite aux Etats membres d’alerter d’autres pays, si nécessaire. Ils pourront aussi demander des données PNR à d’autres, de leur propre initiative, dans le cadre d’une enquête. Une partie du dispositif repose donc sur la bonne volonté des Etats membres. De surcroît,  il s’agit d’une directive qui laisse la porte ouverte à l’interprétation des Etats membres. Une anticipation de la mise en œuvre opérationnelle des PNR a été annoncée, mais le texte doit encore être approuvé par le Conseil à l’unanimité et doit être transposé dans les législations nationales dans un délai de deux ans.

La communautarisation des frontières extérieures. Si les Etats membres sont restés responsables du contrôle et de la surveillance des frontières extérieures suite à leur refus d’abandonner leur souveraineté nationale en la matière, une  gestion plus intégrée de ces dernières basée sur la coopération entre Etats membres se fait jour.

Idée défendue à la fin des années 80 par Helmut Khol et François Mitterrand, relancée au début des années 2000, prévue par l’agenda européen en matière de migration, la création d’un corps européen de gardes-frontières et de gardes-côtes fait partie des mesures proposées par la Commission le 15 décembre 2015[20].  Il s’agirait plus précisément de développer une structure en deux piliers, constituée d’une part d’une agence de garde-frontières et de garde-côtes, et d’autre part des garde-frontières et des garde-côtes nationaux, réunis dans un seul et même système.

Les « hotspots ». Dans la mesure où les pays confrontés à l’arrivée massive de migrants, la Grèce et l’Italie tout particulièrement, sont apparus ne pas être en capacité d’endiguer ce dernier, laissant passer les réfugiés et les autres migrants sans distinction, il a été décidé de mettre en place ce qu’il est communément appelé des « hotspots ». Centres d’accueil pour les institutions européennes, centres de tri pour les acteurs associatifs, ils ont pour but d’aider les pays concernés à remplir leurs obligations de contrôle, d’identification, d’enregistrement des témoignages et de prise d’empreintes des arrivants. En s’y présentant, les nouveaux arrivants sont enregistrés et leur demande d’asile doit y être étudiée. Contrairement aux centres de rétention administrative nationaux, où sont retenus les étrangers qui n’ont pu obtenir l’asile, l’objectif est donc de statuer rapidement sur leurs chances de bénéficier du statut de réfugiés et d’organiser leur retour si leur demande d’asile échoue.

Autrement dit, ces « hotspots » ont pour mission d’opérer un filtrage entre les réfugiés et les autres mais aussi d’empêcher l’entrée des terroristes inscrits dans le SIS (Système d’information Schengen). Contrairement à certains centres de tri qui existaient déjà en Italie par exemple, ils sont directement gérés par des agences européennes et plus précisément Frontex et Europol chargés de coordonner le processus d’identification et d’enregistrement des migrants, ainsi que le bureau européen d’appui en matière d’asile (EASO), dont la mission est de traiter les dossiers d’asile puis d’orienter les demandeurs vers un Etat membre de l’Union européenne capable de les accueillir. La mise en place d’une telle structure porte sans conteste atteinte à la souveraineté des Etats membres dans la mesure où le contrôle aux frontières extérieures relève de la compétence de ces derniers. En outre, malgré l’existence et le développement de normes communes régissant le statut de l’asile et de la protection subsidiaire, ainsi que la protection temporaire, le droit d’asile reste en partie de la compétence nationale. Dans la continuité de l’installation de ces points d’accès se pose donc ²la question du remaniement du régime d’asile européen commun (RAEC).

2.2.2. La réforme du droit d’asile

Il est évident que le système d’asile actuel est inadapté aux pressions migratoires particulières auxquelles sont confrontés les États membres aux frontières extérieures de l’Union. D’une part, la règle selon laquelle le premier point d’entrée détermine l’Etat responsable à l’égard des demandeurs d’asile est mise en échec au vu du l’importance et de la concentration géographique des arrivées de réfugiés. D’autre part, les différences entre Etats membres quant au traitement des demandeurs d’asile ont poussé aux mouvements secondaires irréguliers. Les règles actuelles pourraient être modifiées afin de permettre une responsabilité partagée entre Etats membres, ainsi que d’assurer le traitement rapide des demandes d’asile. Dans cette ligne, est évoquée la centralisation des demandes d’asile. Pourrait s’y adjoindre la répartition des demandes d’asile ainsi que la fixation d’un quota pour chaque Etat membre.

La Commission européenne a lancé  le processus de réforme du régime d’asile européen commun par l’intermédiaire d’une communication en date du 6 avril 2016[21]. Quant à la détermination de l’Etat membre compétent pour connaître de la demande d’asile, deux options sont envisagées, l’une restant dans la ligne du régime actuel et dénommée « Dublin plus », l’autre proposant une véritable responsabilité partagée des Etats membres face aux demandes d’asile. La première option propose de conserver le régime de demande d’asile dans le pays de première entrée, en l’y adjoignant un mécanisme de répartition permettant une relocalisation de demandeurs d’asile en cas de forte pression exercée sur un Etat membre, tel celui imaginé ponctuellement en 2015. La seconde option envisagée consiste à revenir sur le principe de la responsabilité du pays d’entrée et mettre en place un système de répartition des demandeurs d’asile basé sur une clef de répartition prédéfinie, l’Etat membre désigné devenant principalement responsable de la demande d’asile.

Par ailleurs, la Commission a manifesté son intention d’accroître l’harmonisation des procédures d’asile, afin d’assurer un traitement plus humain et plus uniforme dans l’Union et de réduire les facteurs d’attraction qui conduisent les migrants vers un nombre restreint d’États membres. La Commission pourrait proposer une révision des normes découlant des directives respectivement relatives aux procédures d’asile, aux conditions que doivent remplir les demandeurs d’asile, ainsi qu’aux conditions d’accueil.

L’Union européenne a, jusqu’alors, manqué de cohérence et de cohésion face à l’afflux des réfugiés. On ne peut également que constater son échec à résoudre la question migratoire, autant que déplorer l’absence de solidarité envers les réfugiés et de dimension humanitaire dans les réponses apportées. Aujourd’hui, l’Europe est à un tournant majeur, décisif pour son avenir et ses valeurs. La question est d’autant plus cruciale qu’elle ne peut se satisfaire d’une gestion ponctuelle. Début novembre 2015, la Commission européenne prédisait, en effet, l’arrivée dans l’Union européenne de trois millions de migrants fuyant la guerre et la pauvreté d’ici 2017.

*

[1] Selon la Commission européenne, 1740 migrants traversaient la mer Egée chaque jour avant dans le mois précédant l’application de l’accord contre 47 depuis le 1er mai (COM (2016) 349 final, 15 Juin 2016, Deuxième rapport sur les progrès réalisés dans la mise en œuvre de la déclaration UE –Turquie). Toutefois, le 22 mai 2016, l’Organisation Internationale pour les Migrations estimait que 190 000 migrants étaient entrés par la voie maritime depuis le début de l’année en cours.

[2]Si le nombre de morts en mer Egée a nettement reculé depuis le 1er mai 2016, on dénombrait globalement, au 22 mai 2016, 1370 nouvelles victimes au titre de l’année 2016.

[3] Règlement n° 562/2006  du 15 mars 2006 établissant un code communautaire relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes, JOCE, L 105,13 avril 2006, modifié à plusieurs reprises.

[4] Règlement n°2016/399 du 9 mars 2016 concernant un code de l’Union relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes, JOUE, L77, 23 mars 2016.

[5] Art 23§4 du Règlement no 1051/2013 du 22 octobre 2013 modifiant le règlement n ° 562/2006 afin d’établir des règles communes relatives à la réintroduction temporaire du contrôle aux frontières intérieures dans des circonstances exceptionnelles, JOUE, L 295, 6 novembre 2013. Aujourd’hui Art. 25§4 du Règlement n°2016/399 du 9 mars 2016.

[6] Cf. not. CJUE 11 juin 2015, Zh et O, aff. C-554/13. – CJUE 17 novembre 2011, Gaydarov, aff. C-430/10.

[7] COM(2016)120 final.

[8] Cf. infra l’accord avec la Turquie

[9] COM (2015) 240 final.

[10]  Au cas où un ou plusieurs États membres se trouvent dans une situation d’urgence caractérisée par un afflux soudain de ressortissants de pays tiers, le Conseil, sur proposition de la Commission, peut adopter des mesures provisoires au profit du ou des États membres concernés. Il statue après consultation du Parlement européen.

[11] En mai 2015, la Commission proposait la relocalisation, sur deux ans, de 40 000 personnes se trouvant en Italie et en Grèce, puis en septembre 2015, de 120000 personnes supplémentaires se trouvant en Italie, Grèce et Hongrie.

[12] Avis du 9 septembre et du 14 septembre 2015

[13] Décision 2015/1523

[14] Décision 2015/1601

[15] COM (2016) 349 final, 15 Juin 2016, Deuxième rapport sur les progrès réalisés dans la mise en œuvre de la déclaration UE -Turquie

[16] Cf. infra

[17] COM (2016) 349 final, précit.

[18] Selon les estimations des autorités grecques.

[19] COM (2016) 196 final

[20] Com (2015 ) 671 final

[21] Com ( 2016) 197 final


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