Auteur : Françoise ZITOUNI, Maître de Conférences, Aix-Marseille Université…

La précarité est caractérisée par « l’absence d’une ou plusieurs des sécurités, notamment celle de l’emploi, permettant aux personnes et familles d’assumer leurs obligations professionnelles, familiales et sociales et de jouir de leurs droits fondamentaux ».[1] Bien que l’insécurité de l’emploi demeure aujourd’hui encore le principal facteur de précarité économique et sociale, elle se conjugue avec d’autres facteurs qui touchent notamment à l’habitat et empêchent de nombreux ménages d’accéder à des conditions de vie décentes. La privation de logement, le mal-logement, et plus largement le poids des dépenses (notamment énergétiques) liées au logement, jouent en effet un rôle de plus en plus déterminant dans le processus de précarisation des ménages.

Ainsi, sous l’influence du Grenelle de l’environnement, le thème de la précarité énergétique est devenu depuis quelques années un enjeu des politiques de développement durable. Confinée jusqu’à présent au cadre des politiques sociales, la question de l’accès à l’énergie des ménages défavorisés doit s’articuler désormais avec la préoccupation de maîtrise de la consommation énergétique dans le logement et en particulier dans le parc privé dégradé. En effet, ce sont les ménages les plus pauvres et les plus mal logés qui supportent la facture énergétique la plus lourde. Entre 2001 et 2006, la part des dépenses d’énergie dans le revenu des 20% des ménages les plus pauvres a augmenté de 50% alors qu’elle a baissé de 20% pour les ménages les plus aisés. En 2006, la dépense énergétique des ménages les plus pauvres était 2,5 fois plus élevée que celle des ménages les plus riches[2].

Prenant en compte ces évolutions, le rapport du groupe de travail du Plan bâtiment Grenelle sur la précarité énergétique[3] a abouti  d’une part au lancement, en janvier 2010, du plan national de lutte contre la précarité énergétique dont l’objectif est de réhabiliter en huit  ans le logement de 300 000 propriétaires modestes et d’autre part, à l’inscription des mesures de lutte contre la précarité énergétique dans les plans départementaux d’action pour le logement des personnes défavorisées (PDALPD) par la loi Grenelle II du 12 juillet 2010.

► Comment définir et mesurer la précarité énergétique?

Il n’existe pas de définition unique de la précarité énergétique. Est considéré en situation de précarité énergétique un foyer qui consacre plus de 10% de ses revenus[4] à la couverture de ses dépenses d’énergie afin de chauffer correctement sa résidence principale.[5] Le projet de révision de la directive communautaire sur la performance énergétique des bâtiments de 2002[6] reprenait la même définition fondée sur les deux critères de la nature des dépenses d’énergie  (chauffage) et de leur poids (plus de 10%) par rapport aux revenus des ménages (ou taux d’effort énergétique). Selon cette approche, 13% des ménages français seraient en précarité énergétique avec un taux d’effort énergétique de 10 à 15%[7].

Or, ces critères sont contestables. En premier lieu, ils ne retiennent parmi les dépenses énergétiques, que celles relatives au chauffage et ne prennent pas en compte notamment les dépenses de carburant alors qu’elles contribuent pour une grande part à l’alourdissement de la facture énergétique et au creusement des inégalités entre ménages suivant leur lieu d’habitation.[8] En second lieu, ils ne permettent pas de recenser les ménages qui vivent dans des logements ne disposant pas de chauffage ou ayant des difficultés à chauffer ou encore qui développent des pratiques de restriction ou de privation de chauffage. L’INSEE identifie environ 300 000 ménages dont le taux d’effort énergétique est inférieur à 10% mais qui se sont privés de chauffage pour des raisons financières.

C’est pourquoi, d’autres approches prennent en compte la capacité du ménage à maintenir une température suffisante dans son logement, la possibilité de disposer d’autres services énergétiques essentiels tels que l’éclairage, le transport ou l’électricité pour l’usage d’internet…  qui rendent mieux compte de la complexité du phénomène de pauvreté énergétique. Ainsi, le Comité économique et social européen suggère que l’Union européenne adopte une définition commune de la précarité énergétique à caractère général, intégrant ces données, qui puisse ensuite être adaptée par chaque Etat membre.[9]

Selon l’article 11 de la loi Grenelle II, est en situation de précarité énergétique « une personne qui éprouve dans son logement des difficultés particulières à disposer de la fourniture d’énergie nécessaire à la satisfaction de ses besoins élémentaires en raison de l’inadaptation de ses ressources ou de ses conditions d’habitat ». Cette définition est à la fois large et restrictive. Elle met l’accent sur les difficultés des ménages à satisfaire leurs besoins élémentaires plutôt que sur le rapport entre leurs dépenses énergétiques et leurs revenus. Elle permet de brosser un portrait-type des ménages souffrant de précarité énergétique. Ainsi, 87% des ménages sont issus du parc privé, 70% appartiennent au quart des ménages ayant les revenus les plus bas, 62% sont propriétaires occupants, 55% sont âgés de plus de 60 ans, ils habitent plutôt en milieu rural ou dans de petites agglomérations[10].

La définition à la française attribue les difficultés d’accès à l’énergie aux mêmes causes que les difficultés d’accès au logement[11] si ce n’est que la précarité énergétique découle plus encore des conditions de logement (insalubrité, indécence, habitat précaire ou de fortune…) que des conditions d’existence. Elle y répond par la reconnaissance d’un droit d’accès à l’énergie (chauffage, éclairage et fonctionnement des appareils électroménagers et multimédia, eau chaude sanitaire, cuisson…), composante du droit au logement. Et dans les deux cas, la réponse sociale est la même : « le droit à une aide de la collectivité pour accéder à un logement décent et indépendant ou s’y maintenir et pour y disposer de la fourniture d’eau, d’énergie et de services téléphoniques ». L’action publique en matière de résorption de la précarité énergétique y est donc abordée exclusivement  sous l’angle de la garantie du droit à l’accès aux services essentiels dans le logement.

► Précarité énergétique et accès à la fourniture d’énergie dans le logement

Une étude du Secours catholique réalisée en 2009 sur 1000 personnes en situation de pauvreté « ordinaire » (ayant des ressources plus ou moins régulières et bénéficiant d’aides sociales) démontre que la part des dépenses incompressibles, dans le revenu de ces ménages (hors aides au logement), s’élève à 67,9%. Le logement, regroupant le loyer et les charges (eau, gaz, électricité, assurances) absorbe en moyenne plus de la moitié de ces dépenses contraintes (63,1%). Les seules dépenses liées à la consommation d’énergie (gaz, électricité, fuel) représentent en moyenne 10,5% du revenu et 15,5% des dépenses contraintes[12]. L’augmentation des coûts du logement et de l’énergie pèse donc très lourdement sur le budget des ménages les moins favorisés, réduisant de façon drastique leur « reste à vivre ». En l’absence de dispositif global de solvabilisation[13], la prise en charge de la précarité énergétique relève principalement des dispositifs d’aide et d’action sociale mis en œuvre dans le cadre des Plans départementaux d’action pour le logement des personnes défavorisées[14] et des Fonds de solidarité pour le logement, qui ont absorbé les fonds d’aide aux impayés d’énergie.

La solidarité envers les plus défavorisés implique également les fournisseurs d’énergie et passe par une baisse de la tarification de l’énergie  pour les  ménages en difficulté. A cet égard, l’automaticité des tarifs sociaux du gaz et de l’électricité, que le gouvernement a décidé de mettre en œuvre à compter du 1^er janvier 2012 pour les familles dont les revenus sont inférieurs aux plafonds de la CMU complémentaire, devrait faire passer le nombre de bénéficiaires de ces tarifs de 600 000 actuellement à 1,5 ou 2 millions de foyers.

Enfin, le thème de la précarité énergétique est associé à l’objectif de maîtrise des consommations énergétiques des bâtiments  qui ne saurait être atteint « sans des comportements individuels adaptés et un usage repensé de l’énergie parallèlement à une amélioration des performances énergétiques des logements »[15].

► Précarité énergétique et efficacité énergétique des bâtiments

Le traitement de la précarité énergétique fait partie, au même titre que l’amélioration de l’efficacité énergétique des bâtiments, des mesures nationales de lutte contre le changement climatique et doit, à ce titre, contribuer à la réduction de la consommation d’énergie. D’après l’article 2 la loi Grenelle I du 3 août 2009,  « la maîtrise de la demande d’énergie constitue la solution durable au problème des coûts croissants de l’énergie pour les consommateurs, notamment pour les ménages les plus démunis, particulièrement exposés au renchérissement des énergies fossiles ». C’est pourquoi « le programme d’économies d’énergie dans le secteur du logement comprendra des actions ciblées de lutte contre la précarité énergétique ».

La mise en œuvre d’un tel programme dépend de la capacité des acteurs (collectivités publiques, propriétaires et occupants, fournisseurs d’énergie,  associations et services sociaux) à construire une culture commune  et à mettre leurs actions en synergie, que celles-ci portent sur le bâti ou visent les occupants, qu’elles soient préventives ou curatives, programmées à court ou à plus long terme, dans une démarche de développement durable.

Or, l’efficacité de l’action publique est entravée par les difficultés qu’éprouvent les pouvoirs publics à répondre globalement et avec des outils appropriés à la complexité des situations de précarité énergétique. Le programme d’action contre la précarité énergétique donne la priorité à la rénovation thermique du parc de logements locatifs sociaux et, en ce qui concerne le parc privé, à la seule fraction de ce parc  occupé par les propriétaires les plus défavorisés[16]. Ce choix est sans doute dicté par des considérations pratiques qui tiennent à l’absence de bénéfice pour les propriétaires bailleurs des opérations de rénovation thermique et au risque que les investissements publics sur le parc locatif privé ne se transforment en des subventions directes aux propriétaires. Aussi, le parc locatif privé et en particulier la relation bailleur-locataire sont-ils considérés comme « l’angle mort de l’ensemble des dispositifs ».[17]

D’autre part, il est étonnant de constater que la politique de résorption de la précarité énergétique n’est pas vraiment corrélée aux politiques de lutte contre l’habitat indigne, insalubre ou indécent, alors que l’absence ou le fonctionnement défectueux d’équipements de confort tels que chauffage, eau chaude, électricité, gaz, l’absence d’isolation et de ventilation, l’humidité… caractérisent un logement indécent ou insalubre.

 ► Conclusion

Malgré la volonté affichée par les pouvoirs publics d’apporter des solutions durables à la précarité énergétique, celles-ci peinent à répondre à l’ensemble des problématiques liées à  ce phénomène. Peu à peu ont pourtant été mis en place les outils nécessaires à la conduite d’une politique globale et transversale : observatoire de la précarité énergétique, plans climat énergie territoriaux, opérations programmées d’amélioration de l’habitat (OPAH) à volet énergie, etc. Néanmoins, la faible articulation entre instruments de programmation des politiques départementales (PDALPD) et intercommunales (PLH) de l’habitat, dont les uns sont plus orientés vers la prise en charge des ménages victimes de précarité énergétique et les autres vers le renouvellement du parc immobilier, risque d’accentuer encore la segmentation des actions et des acteurs. Les Plans climat énergie territoriaux (PCET), rendus obligatoires par la loi Grenelle II, pourraient devenir les outils d’une prise en charge des enjeux de la lutte contre la précarité énergétique dans leur globalité, si ces plans n’étaient pas eux-mêmes éclatés entre plusieurs échelles territoriales et plusieurs logiques d’acteurs. La proposition d’intégration d’un volet « énergie et précarité dans le logement » dans les PCET régionaux, qui aurait pu permettre de systématiser, coordonner et pérenniser les actions, d’impliquer diverses échelles de territoires selon leurs compétences et de proposer des actions types à mettre en œuvre en lien avec les PDALPD, n’a pas été reprise par la loi du 12 juillet 2010.[18]

Enfin, sur le plan opérationnel, les pouvoirs publics seront tôt ou tard confrontés à la question de la rénovation énergétique du parc locatif privé à occupation sociale ou très sociale. Ils devront être attentifs aux incidences de la mise aux normes énergétiques des logements sur le renchérissement des prix de l’immobilier et sur le maintien dans les lieux des ménages les plus pauvres. Concilier les dimensions économique, sociale et environnementale du développement durable est un impératif dont la mise en œuvre concrète révèle, comme en l’espèce, les limites. Pour ne pas sacrifier le volet social de la politique énergétique à des impératifs strictement économiques et environnementaux, il faudra sans doute renoncer à vouloir à tout prix standardiser le parc privé pour offrir des alternatives à  la disparition de « l’habitat tiers»[19] et à l’exclusion de ses occupants précaires.