Auteur : Dominique Nazet Allouche, Aix Marseille Université, CNRS, Université de Pau, Université de Toulon, CERIC – DICE UMR 7318, 13628, Aix-en-Provence, France. Courriel : d.nazet.allouche@gmail.com
Comment l’Union européenne appréhende le principe d’égalité du point de vue des droits des personnes ?
L’égalité est affirmée par la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne qui proclame dans son article 20 que « toutes les personnes sont égales en droit », et indirectement reconnue dans le Traité sur l’Union européenne. Au delà de cette affirmation à la portée essentiellement philosophique et politique, l’Union européenne offre un cadre juridique étoffé à ce principe par l’intermédiaire de l’égalité de traitement, globalement appréhendée dans sa dimension négative dans la mesure où les droits reconnus par des normes contraignantes visent à interdire la discrimination.
Si l’Union européenne est sensibilisée à l’idée d’égalité depuis le début de sa construction, l’égalité de traitement et la non-discrimination n’ont cessé de voir leur champ d’application s’élargir, mais aussi de s’affirmer et de se détacher des motivations économiques. A la faveur de dispositions particulières, l’égalité de traitement fut d’abord posée entre nationaux et ressortissants communautaires, entre hommes et femmes, puis la non-discrimination fut ensuite instaurée au bénéfice des travailleurs atypiques. Le traité d’Amsterdam, pour sa part, donna mission à la Communauté de combattre les discriminations fondées sur un certain nombre d’autres motifs, et l’adoption de deux directives s’ensuivit. La charte des droits fondamentaux élargit encore les motifs prohibés de discrimination. Depuis le traité de Lisbonne, la non-discrimination figure parmi les valeurs et les objectifs de l’Union (art. 2 et 3 TUE), tandis que la lutte contre les discriminations doit désormais être prise en compte dans la définition et la mise en œuvre des politiques et actions de l’Union. Enfin, la Cour de justice, tout au long de cette évolution, a grandement conduit à l’édification du droit de l’Union européenne en la matière. Toutefois, les égalités instaurées sont loin d’être absolues et de nombreuses limites affadissent les principes affichés.
♦ L’égalité entre nationaux et non nationaux
L’égalité entre nationaux et ressortissants des autres Etats membres constitue un pilier du droit de l’Union. Irriguée par l’objectif de paix entre les peuples sous-tendant la création des Communautés européennes et destinée à l’origine à assurer l’effectivité de la libre circulation des travailleurs, elle fut posée dès 1957 par le traité de Rome qui interdit toute discrimination en raison de la nationalité. Elle est ensuite devenue un principe général du droit de l’Union, pour être renforcée par la citoyenneté européenne introduite par le traité de Maastricht. Le principal droit attaché à la qualité de citoyen européen, et qui exprime l’égalité, est le droit de circuler et de séjourner librement sur le territoire de l’Union européenne, autrement dit le droit de se rendre avec sa famille dans tout autre État membre, d’y résider et d’y exercer l’activité professionnelle de son choix. Pourtant, l’égalité entre les citoyens européens s’avère imparfaite. Le droit de circuler et de séjourner librement dans un Etat membre dont l’intéressé n’a pas la nationalité peut être entravé pour des raisons d’ordre public, de sécurité et de santé publiques conduisant alors au refus d’accueil ou à l’expulsion, situation il est vrai strictement encadrée par la norme européenne. En outre, le séjour de plus de trois mois est subordonné, pour les non-actifs et les étudiants, à la disposition de ressources suffisantes et d’une assurance maladie complète, voire à l’inscription dans un établissement d’enseignement agréé ou financé par l’Etat pour ces derniers. Quant à la liberté professionnelle assurée par le droit d’occuper un emploi salarié, de s’établir, ou encore d’effectuer des prestations de services, si elle est exercée dans les mêmes conditions que celles applicables aux ressortissants de l’Etat d’accueil, elle ne saurait toutefois comprendre les activités emportant participation à l’exercice de l’autorité publique. En outre, la mobilité des personnes actives au sein de l’Union européenne se heurte encore à de nombreux obstacles et la nécessité de la promouvoir est mise en exergue par la Commission depuis 2008. A cette fin, deux propositions de directive ont été récemment émises : l’une préconise un train de mesures pour assurer une meilleure application des droits des travailleurs et de leurs familles ; l’autre tend à faciliter la reconnaissance des qualifications professionnelles, laquelle reste sans aucun doute l’obstacle le plus important à la libre circulation effective des travailleurs qui s’avère être aujourd’hui « la plus contestée et la moins utilisée » des quatre libertés économiques, ainsi qu’observé par Mario Monti. Quant au droit au regroupement familial, force est de constater que les citoyens qui n’ont pas quitté leur pays d’origine pour se rendre dans un autre Etat membre, n’ont pas les mêmes droits que ceux qui ont exercé une mobilité au sein de l’Union. De même, s’agissant des étudiants qui se sont déplacés, ils ne disposent pas d’un droit au regroupement familial aussi étendu que les autres.
La liberté professionnelle s’accompagne, en outre, du principe de non-discrimination qui impose de traiter de la même façon national et non-national. Est ainsi interdite la discrimination fondée sur la nationalité en matière d’avantages sociaux et fiscaux.
Par ailleurs, concernant les ressortissants d’Etats tiers, cinq directives instaurent un droit de séjour voire de circuler sur le territoire de l’Union au profit de certaines catégories de personnes, mais ce droit est assorti de conditions limitatives. Quant à l’égalité de traitement qui accompagne ce droit de circuler, elle offre un niveau de protection différencié selon la catégorie concernée même si certains domaines – tels que l’accès à l’emploi et les conditions de travail, l’enseignement et la formation professionnelle, les bourses d’études, les soins de santé, les avantages fiscaux, les biens et services publics, le logement – se retrouvent dans l’ensemble des cinq directives. Enfin, plus globalement, lorsque les ressortissants des Etats tiers sont traités a priori de manière égalitaire, ils ne le sont de toute façon jamais comme les citoyens européens.
♦ L’égalité entre femmes et hommes
L’égalité de traitement entre les femmes et les hommes occupe une place particulière. Sujet des préoccupations de la Communauté dès 1957, l’égalité de rémunération fut posée dès le traité de Rome. Depuis le milieu des années 70, l’égalité de traitement entre les hommes et les femmes a suscité une politique européenne dynamique. Progressivement, les normes se sont renforcées, alors que la Cour de justice produisait une jurisprudence abondante et novatrice. Droit fondamental, l’égalité de traitement entre les hommes et les femmes fait aujourd’hui l’objet d’un dispositif élaboré en perpétuelle évolution. Cette égalité est affirmée par l’article 23 de la Charte des droits fondamentaux qui stipule : « l’égalité entre les hommes et les femmes doit être assurée dans tous les domaines, y compris en matière d’emploi, de travail et de rémunération ». Consacrée comme valeur de l’Union par le droit primaire, sa promotion est désormais un objectif de l’Union. Ce principe d’égalité est encore circonscrit par une disposition du traité qui impose l’égalité de rémunération « pour un même travail ou un travail de même valeur ». En outre, de nombreuses normes édictées par voie de directives viennent expliciter le principe d’égalité de rémunérations, soumettre l’accès à l’emploi, la formation professionnelle, les conditions de travail et la protection sociale au principe d’égalité de traitement. Un projet de directive visant à imposer un quota de femmes dans les conseils d’administration des sociétés cotées n’a, toutefois, pu encore voir le jour du fait d’un vote négatif au sein du collège des commissaires en octobre 2012. En outre, l’Union européenne impose la promotion de l’égalité entre les hommes et les femmes dans toutes les politiques européennes. Couramment dénommée « gender mainstreaming et destinée à remédier aux effets limités des stratégies menées jusque là, cette approche intégrée de la dimension du genre a été adoptée après la quatrième conférence des Nations-Unies sur les femmes, et entérinée en 1997 par le traité d’Amsterdam. Le gender mainstreaming a sans aucun doute modifié la conduite des politiques publiques dans de nombreux Etats membres même si l’on ne peut affirmer que la dimension du genre soit spontanément intégrée dans leur processus d’élaboration.
Au-delà de cette panoplie de textes, la Cour de justice a très tôt joué un rôle moteur dans la promotion de l’égalité entre les hommes et les femmes et contribué largement à l’évolution des normes nationales dans de nombreux Etats membres, dans le domaine du droit du travail comme en matière de sécurité sociale, renouvelant le concept d’égalité de traitement. Parmi les solutions marquantes, on peut citer la consécration de l’effet direct conféré au principe d’égalité des rémunérations, la notion extensive de la rémunération assimilant notamment les régimes de retraite professionnels à des rémunérations, l’interdiction du travail de nuit des femmes considérée comme contraire au principe d’égalité, ou encore la conceptualisation de la notion de discrimination indirecte et l’allègement de la charge de la preuve de la discrimination qui furent ensuite reprises par le législateur européen.
A coté du cadre normatif, une stratégie non contraignante est mise en œuvre par la Commission européenne. Dans le droit fil de sa feuille de route couvrant la période 2006-2010 et du pacte européen pour l’égalité entre les hommes et les femmes adopté en mars 2006, la Commission a défini un programme de travail qui établit les nouvelles priorités en la matière pour la période 2010-2015, largement inspirées de la Charte des femmes adoptée quelques mois plus tôt. Dotée d’une thématique élargie, cette stratégie a notamment pour finalité de favoriser l’indépendance économique des femmes, l’égalité dans la prise de décision, mais aussi de contribuer à l’élimination des inégalités salariales persistantes. En outre, sont conduites des actions ciblées spécifiques, destinées à mettre en œuvre le principe d’égalité et à promouvoir l’égalité dans l’ensemble des politiques de l’Union, ou encore tendant à prévenir et protéger la violence envers les femmes. Enfin, a été créé en 2007 l’Institut européen pour l’égalité des genres (EIGE) qui apporte un soutien technique à l’Union européenne et aux États membres dans la promotion de l’égalité des sexes. Concernant le suivi des résultats obtenus, la Commission européenne publie chaque année un rapport dressant l’état de progrès réalisés dans l’Union en matière d’égalité entre les hommes et les femmes.
Au total, nous sommes en présence d’un arsenal de mesures, qui doivent beaucoup aux pays du nord, ayant conduit sans conteste à l’amélioration de la condition des femmes. Toutefois, si l’on note une augmentation du nombre de femmes sur le marché du travail et des progrès en termes d’éducation et de formation, l’égalité de droit n’a pas permis de conduire à une égalité effective, même si les situations de fait sont très différentes selon les Etats membres. Le taux d’activité des femmes varie de 40% à 75% avec une moyenne européenne de 75,8% pour les hommes, et 62,5% pour les femmes. En outre, représentant 75% des travailleurs à temps partiel, les femmes gagnent en moyenne 17,1% de moins que les hommes par heure de travail fournie. Enfin, les femmes sont toujours sureprésentées dans les secteurs les moins bien rémunérés, et sous-représentées aux postes à responsabilités alors qu’elles représentent 60% des titulaires d’un diplôme de l’enseignement supérieur.
♦ La non – discrimination
À la faveur du traité d’Amsterdam qui mit ainsi fin au long débat suscité par l’opportunité d’une intervention européenne en la matière, l’Union européenne reçut compétence pour édicter des normes destinées à combattre les discriminations fondées sur « le sexe, la race ou l’origine ethnique, la religion ou les convictions, un handicap, l’âge ou l’orientation sexuelle » (actuel article 19 TFUE). La charte des droits fondamentaux consacra également le principe de non-discrimination énumérant une large palette de motifs de discrimination prohibés : aux termes de son article 21, « est interdite, toute discrimination fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, les origines ethniques ou sociales, les caractéristiques génétiques, la langue, la religion ou les convictions, les opinions politiques ou toute autre opinion, l’appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance, un handicap, l’âge ou l’orientation sexuelle ». A partir du traité d’Amsterdam, le processus législatif s’enclencha rapidement. Un cadre général en faveur de l’égalité de traitement en matière d’emploi et de travail fut mis en place qui interdit toute discrimination fondée sur la religion ou les convictions, le handicap, l’âge ou l’orientation sexuelle, dans le domaine de l’emploi. Par ailleurs, est interdite toute discrimination fondée sur la race ou l’origine ethnique dans le domaine de l’emploi, mais aussi en matière d’accès à la protection et à la sécurité sociale ainsi qu’aux biens et aux services. Si ces deux directives ont bien été transposées dans les droits nationaux, leur mise en œuvre et leur application restent source de difficultés. Toutefois, devant marquer une étape importante dans la lutte contre les discriminations et destinée à compléter le dispositif existant, une proposition de directive horizontale sur l’égalité de traitement en raison de la religion, la croyance, le handicap, l’âge et l’orientation sexuelle en dehors du domaine de l’emploi a été déposée le 2 juillet 2008. L’objectif est de mettre en œuvre le principe d’égalité de traitement dans les domaines de la protection sociale y compris la sécurité sociale, des soins de santé, des avantages sociaux, mais également de l’éducation, de l’accès aux biens et aux services et de la fourniture de biens et services à la disposition du public y compris en matière de logement. Pour ce faire, la proposition préconise d’interdire les discriminations tant directes qu’indirectes, ainsi que le harcèlement et les rétorsions. En avril 2009, le Parlement européen a adopté une résolution qui soutient en substance la proposition de la Commission. Reportée plusieurs fois, l’adoption du texte n’est plus, cependant, soutenue que par un petit nombre d’Etats.
Au-delà des normes, l’Union européenne favorise et soutient la lutte contre les discriminations et les inégalités de toute nature sur le marché du travail avec le concours financier du Fonds social européen. De même, des programmes d’action visant à appuyer et compléter l’action des Etats membres dans cette lutte ont été élaborés à partir de 2001. La Commission a, par ailleurs, mis en place quatre réseaux européens d’experts destinés, notamment, à lui fournir une analyse des situations et politiques nationales, à valider et encourager les bonnes pratiques, à mesurer l’impact des mesures européennes et nationales prises en matière de lutte contre les discriminations.
♦ Références
– A. Etter, La politique d’égalité hommes-femmes de l’Union européenne. Origines, enjeux et héritages, Editions universitaires européennes, 2012.
– A. Iliopoulou, Libre circulation et non- discrimination, éléments du statut de citoyen européen de l’Union européenne, Ed. Bruylant, 2008.
– S. Jacquot, Le gender mainstreaming et l’Union européenne : de l’égalité d’impact des politiques publiques à l’impact sur les politiques d’égalité, Centre d’Etudes européennes de Sciences Po, oct. 2012.
– M. Sweeney, Le principe d’égalité de traitement en droit social de l’Union européenne : d’un principe moteur à un principe matriciel, Revue française des Affaires sociales 2012, n°1, p.42.
– O. De Schutter, Le progrès de l’égalité de traitement dans l’Union européenne : la lutte contre les discriminations au service du marché, L’Année sociale 2000, Institut de sociologie de l’Université libre de Bruxelles p.121 ; La politique européenne de lutte contre les discriminations, Notabene, n°113, février 2000, p. 2.