Un droit européen de l’environnement négocié?

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Auteur : Apolline ROGER, Senior Teaching fellow, University of Edinburgh law school 

Le droit européen de l’environnement peut sembler à première vue un droit « vertical », imposé par les autorités publiques. Un droit imposé aux particuliers destinataires des normes, par exemple les grandes entreprises intervenant sur le marché. Un droit imposé également aux Etats membres, qui se sont engagés à tout mettre en œuvre pour assurer l’exécution de leurs obligations européennes. Pourtant, à y regarder de plus près, la négociation existe et se développe à chaque recoin de la fabrique et de l’application des normes environnementales européennes. Cette courte note met en lumière quelques manifestations flagrantes du recours à la négociation comme technique de gouvernement au sein de la politique européenne de l’environnement.

1. L’IMAGE AUTORITAIRE DU DROIT EUROPEEN 

L’image d’une fabrique « verticale » du droit. Le vocabulaire du droit de l’action publique dépeint une figure autoritaire. Le droit européen ne déroge pas à la règle. Une lecture rapide des traités sur lesquels repose l’Union européenne dessine l’image d’une fabrique du droit certes démocratique, mais imposé aux destinataires de la norme. Cette organisation renvoie à une conception classique du droit et en devient donc familière, presque rassurante.

La Commission est l’institution gardienne des Traités européens, elle représente l’intérêt communautaire[1]. Suivant les grandes orientations politiques impulsées par le Conseil européen[2], la Commission propose au Conseil et au Parlement européen les actes législatifs qu’ils décideront ensuite d’adopter, d’amender ou de rejeter[3]. Les destinataires des lois européennes sont les Etats membres, qui doivent les mettre en œuvre, et parfois les personnes privées. Dans ce schéma vertical de droit imposé, les Etats membres participent à la prise de décision au sein du Conseil, même si la majorité qualifiée qui gouverne les votes au sein de cette institution pour la plupart des questions environnementales exclue la possibilité d’un veto par un Etat isolé.  Quant aux destinataires finaux du droit européen de l’environnement (agriculteurs, pêcheurs, chasseurs, entreprises et personnes privées en général), ils ne semblent pas, a priori, directement impliqués dans la fabrique du droit. Leurs représentants politiques le sont, bien entendu. Par ailleurs, les parties prenantes interviennent, sous la forme d’une simple consultation, conduite traditionnellement par la Commission après la publication de sa proposition de loi. Le système fonctionne donc de façon démocratique, tout en préservant la frontière régulateurs/régulés.

L’image d’une mise en œuvre « verticale » du droit. Au stade de la mise en œuvre du droit, la même simplicité transparait des Traités. Dans la majorité des cas, les Etats membres sont chargés de l’exécution du droit de l’Union et ont l’obligation de tout mettre en œuvre pour assurer l’effectivité de celui-ci[4]. Afin de garantir la bonne volonté des Etats, la Commission dispose d’un important pouvoir de contrôle de leurs (in)actions. Le cas échéant, elle peut intenter un recours devant la Cour de justice de l’Union pour que celle-ci reconnaisse le manquement des Etats à leurs obligations communautaires[5].

Quelle pourrait être la place de la négociation dans ce schéma caractérisé par la contrainte, dans la fabrique et la mise en œuvre du droit ? A première vue, la consultation et la soumission à la norme semblent les deux seuls espaces laissés aux destinataires privés de la norme. Si négociation il y a, les Traités prennent soin de ne pas la rendre explicite, comme si la négociation d’une norme avec son destinataire était synonyme d’un aveu de faiblesse pour les autorités publiques. Les cultures administratives françaises et allemandes, qui suivent un schéma similaire (Jordan, Wurzel et Zito, 2003), ont sans aucun doute influencé cette orientation de la culture juridique européenne. Du point de vue des Etats membres, la négociation apparaît évidente au stade de l’adoption du droit : négociation avec la Commission et entre eux. En revanche, la mise en œuvre du droit européen semble appartenir au contrôle hiérarchisé et non à la négociation.

2. UNE PRATIQUE FORTEMENT MARQUEE PAR LA NEGOCIATION

La pratique du droit européen révèle une réalité éloignée de ce modèle d’intervention autoritaire et vertical. Le droit européen accueille en réalité la négociation comme une nécessité, au stade de son adoption comme à celui de son application. La négociation apparaît dans chaque aspect de la relation entre les institutions européennes et les destinataires du droit de l’Union, c’est-à-dire les Etats ou les particuliers.

♦ La négociation du droit de l’environnement avec les entreprises

Les entreprises cherchent à négocier tant l’adoption que la mise en œuvre du droit européen de l’environnement avec les institutions européennes. L’intensité de cette négociation dépend de la capacité des entreprises à influencer les institutions et de l’ouverture des institutions à la négociation, qui varie elle-même fortement en fonction du contexte : les Etats membres sont-ils mobilisés en faveur de la régulation ? La régulation doit-elle faire face à une importante incertitude scientifique sur la solution à adopter ? Les entreprises destinataires de la norme emploient-elles une conséquente masse salariale sur le territoire de l’UE ? Dans sa forme la plus « basique », la négociation aura lieu lors de classiques opérations de lobbying lors de l’adoption de la norme et lors de son exécution. Cependant, il arrive que la négociation quitte les stratégies de corridor pour être élevée au rang de technique officielle de gouvernement des questions environnementales[6]. L’Union européenne promeut, en particulier, l’utilisation d’un instrument de droit négocié de l’environnement : les accords environnementaux, qui sont des conventions entre les entreprises et les autorités publiques utilisées comme des alternatives à la réglementation environnementale. Ces conventions formalisent un engagement d’une ou de plusieurs entreprises parfois organisées en association, dont le contenu a été négocié et reconnu par une autorité publique[7]. Ces accords sont bien souvent conclus dans l’ombre de la contrainte, puisque les entreprises cherchent à éviter l’adoption d’une norme unilatérale. Ils n’en sont pas moins un véritable instrument de droit négocié, qui traite les autorités publiques et les personnes privées, destinataires de leur politique, comme des partenaires. L’ordre juridique de l’Union assiste à un développement croissant de cet instrument. Au niveau européen, la Commission conclue ces conventions soit pour éviter l’adoption d’une législation européenne, soit pour la mettre en œuvre[8]. L’Union européenne promeut également le recours à ces instruments au niveau national, en autorisant les Etats membres à négocier la mise en œuvre de certaines directives avec les entreprises destinataires[9].

♦ La négociation de la mise en œuvre du droit avec les Etats membres

La négociation entre les Etats membres et les institutions existe bien au-delà des procédures d’adoption des actes de l’Union. Lorsque les Etats membres ne satisfont pas à leurs obligations européennes, la Commission a le pouvoir d’intenter un recours devant la Cour de justice de l’Union pour que celle-ci reconnaisse leur manquement[10]. Les Etats membres cumulent réticences et véritables difficultés dans la mise en œuvre du droit européen de l’environnement, ce qui conduit la Commission à utiliser fréquemment ce pouvoir à leur encontre. Cependant, ces recours ne constituent en pratique que le sommet de l’iceberg. La Commission jouit en effet d’un pouvoir entièrement discrétionnaire, dont elle use pour trier les violations qu’elle va poursuivre. Les autres font l’objet d’une négociation avec les Etats membres concernés, facilitée par l’existence de la potentielle sanction juridictionnelle (Krämer, 2013). Le recours à la négociation en présence d’un pouvoir discrétionnaire fait partie des stratégies d’action communes de la Commission. Le conflit qui a conduit au moratorium de facto sur l’autorisation des OGMs sur le marché en est une des expressions – la Commission avait le pouvoir d’autoriser la circulation des OGMs sur le marché, mais a préféré s’abstenir au profit d’une prolongation de la négociation avec et entre les Etats membres. Cette attitude, respectueuse des incertitudes qui fractionnaient les Etats membres, a cependant été sanctionnée comme contraire aux règles de l’Organisation mondiale du commerce[11].

♦ La négociation de la mise en œuvre du droit avec les Etats tiers

L’Union européenne est un acteur important du droit international de l’environnement et, en tant que tel, négocie avec les Etats tiers le contenu de leur action commune. Dans cette relation, l’Union essaie parfois d’exporter son modèle de gouvernance ce qui inclue notamment son attachement à la négociation des normes avec leurs destinataires et/ou les personnes intéressées. Ainsi, par exemple, l’Union a fait une utilisation très intéressante du pouvoir de son marché pour inciter les Etats non membres à agir sur les causes structurelles de l’exploitation illégale et abusive des forêts[12]. L’Union négocie dans ce cadre des accords volontaires de partenariat avec les pays concernés et intéressés, tels le Cameroun ou le Congo (Dooley et Ozinga, 2011). Ces accords exigent des Etats partenaires une nouvelle négociation, cette fois de la mise en œuvre de leur contenu, avec les personnes privées intéressées. Par exemple, la définition du bois qui peut être « légalement » vendu doit être le résultat d’une négociation entre les parties prenantes.

CONCLUSION

Malgré des apparences trompeuses, l’Union européenne est à la fois un centre de développement du droit négocié de l’environnement puisque les institutions européennes y recourent régulièrement et une source de développement du droit négocié de l’environnement puisque les institutions promeuvent son usage par les Etats membres et les Etats tiers. Le droit européen se nourrit de négociation à tous les niveaux. Il en ressort parfois gagnant, lorsque l’effectivité de la norme ne peut être atteinte sans le consentement, même partiel, de son destinataire. Cela peut aussi être le cas lorsqu’un niveau élevé d’incertitude obscurcit encore la détermination de ce qui serait une action adaptée. En revanche, la négociation peut aussi être le signe d’un renoncement de la part de l’autorité publique, qui décide parfois, pour des raisons extérieures à l’action environnementale, de délaisser son pouvoir. Le degré de transparence de la négociation et l’existence d’une justification officielle de sa conduite sont deux excellents moyens pour évaluer à quel scénario se rattachent le droit négocié. Enfin, la nature et la portée de l’acte qui formalise le résultat des négociations donnent également une indication fiable du sérieux des négociateurs et de la réalité de leur motivation.

REFERENCES

DOOLEY K. and OZINGA S., 2011, “Building on Forest Governance Reforms through FLEGT: The Best Way of Controlling Forests’ Contribution to Climate Change?”, RECIEL 20(2), p. 163.

JORDAN A., WURZEL R., ZITO A.R. (dir.), 2003, ‘New’ instruments of environmental governance? National experiences and prospects,  London, Frank Cass publishers, 232 p.

KRAMER L., 2013, “Monitoring the application of the birds and the habitats directives”, JEEPL 10.3, pp. 209–232.

NOTES

[1] Article 17 du Traité sur l’Union européenne (TUE)

[2] Article 15 (TUE).

[3] Article 294 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE).

[4] Article 290 TFEU, Article 4.3 TEU

[5] Article 258 et suivants TFEU

[6] Cinquième programme d’action en matière d’environnement de la Commission du 30.03.1992, COM (92) 23 et sa révision par la décision n° 2179/98/EC du Parlement européen et du Conseil du 24 septembre 1998 « Vers un développement soutenable », Communication de la Commission du 06.06.2002, Gouvernance européenne : mieux légiférer, COM (2002) 275 final/2.

[7] Voir A. Roger, Les accords environnementaux dans l’ordre juridique de l’Union européenne, thèse soutenue à Aix-en-Provence le 10 décembre 2012.

[8] 23 de ces accords ont déjà été conclus en remplacement d’un acte législatif, 3 ont été conclus pour mettre en œuvre la Directive 2009/125/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 établissant un cadre pour la fixation d’exigences en matière d’écoconception applicables aux produits liés à l’énergie, JO L 285 du 31.10.2009, pp. 10–35.

[9] Par exemple : Directive 91/157/CEE du Conseil du 18.02.1991, relative aux piles et accumulateurs contenant certaines matières dangereuses, JO L 78 du 26.03.1991, pp. 38–41, Directive 94/62/CE du Parlement européen et du Conseil du 20.12.1994, relative aux emballages et aux déchets d’emballages, JO L 365 du 31.12.1994, pp. 10–23, Directive 2000/53/CE du Parlement européen et du Conseil du 18.09.2000, relative aux véhicules hors d’usages, JO L 269 du 21.10.2000, pp. 34–43, Directive 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil du 23.10.2000, établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l’eau, JO L 327 du 22.12.2000, pp. 1–73.

[10] Article 258 et suivants TFEU

[11]Par l’organe d’appel de cette même organisation : see http://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds291_e.ht

[12] Communication from the Commission to the Council and the European Parliament, Forest Law Enforcement, Governance and Trade (FLEGT): Proposal for an Action Plan, COM (2003) 251.

Les grandes tendances démographiques planétaires

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Auteur : Hervé DOMENACH,  Professeur d’Analyse démo-spatiale, IUAR, Directeur de recherches honoraire de l’IRD

La population de 9 milliards environ, attendue vers 2040, connaîtra des changements de structure très importants et un certain nivellement des différences entre les continents. Vieillissement, urbanisation et mobilité conditionneront la nature des relations des hommes avec les facteurs fondamentaux de leur environnement : l’eau, l’air, les sols, la sécurité alimentaire.

♦ LE CROÎT DÉMOGRAPHIQUE ET LES CONSÉQUENCES DU PROCESSUS DE VIEILLISSEMENT

Selon un compteur symbolique de la population mondiale[1], la terre comptait 7.158.772.001 individus au 13 septembre 2013. On estime ainsi que la planète enregistre chaque jour environ 400.000 naissances et 170.000 décès, soit 230.000 bouches supplémentaires à nourrir. Mais la lente progression de l’espèce humaine n’a eu d’effets majeurs sur l’environnement que très récemment et le sentiment que la terre est prodigue de ses ressources reste encore bien ancré dans la mémoire collective, entravant la prise de conscience des déséquilibres démo-environnementaux présents et à venir.

Malgré la baisse de fécondité enregistrée dans la plupart des pays, avec un net retard dans le continent africain, il faudra attendre encore trois à quatre décennies pour que la population mondiale connaisse un renouvellement équilibré, en raison du poids des générations issues des périodes antérieures de forte fécondité. Sachant que 95% de l’accroissement démographique en cours dans le monde concerne les pays du Sud et que leur importance dans la population mondiale passerait de 68% en 1950 à plus de 85% vers les années 2050 selon les estimations de la Division de la Population des Nations Unies[2], on risque d’assister à une formidable redistribution démographique entre les différents continents et pays : en 2050, l’Inde deviendrait le pays le plus peuplé (1690 millions d’habitants), devançant la Chine (1310 millions) et de loin les États-Unis (420 millions) puis le Pakistan (315 millions)… tandis que l’Afrique compterait trois fois plus d’habitants (2300 millions) que l’Europe.

En revanche, quelques pays, occidentaux surtout, risquent d’affronter des phénomènes de dépopulation très préoccupants : entre autres nombreux exemples, la Russie passerait de 145 millions en 2000 à 126 millions en 2050, et le Japon de 128 à 95 millions!

La forte croissance des pays du Sud a rajeuni la population mondiale, et pourtant se profilent déjà les signes d’un processus de vieillissement qui atteindra probablement la quasi-totalité des pays à terme. La baisse de la fécondité et la plus grande longévité des individus sont à considérer comme des tendances lourdes des évolutions futures des populations, elles tendent à diminuer la part des enfants et à tirer la structure par âge vers les âges élevés : l’âge médian de la population mondiale passera ainsi probablement de 26 ans actuellement, à 36 ans environ vers 2050.

En 2011, 27% des Terriens ont moins de 15 ans, contre 8% âgés de 65 ans et plus, tandis qu’en 2050 la proportion des “moins de 15 ans” ne serait plus que de 19,8%, et celle des “65 ans et plus” doublerait, atteignant 18%. Cette évolution spectaculaire répond à deux facteurs : la baisse de la fécondité et l’espérance de vie. La première, partout dans le monde, décroît : 2,5 enfants par femme en moyenne aujourd’hui, qui tendrait vers 2,1 enfants en 2050, soit précisément le seuil de renouvellement démographique. Cette perspective peut sembler étonnante si l’on considère que les femmes nigériennes font encore plus de 7 enfants en moyenne[3] aujourd’hui, mais il s’agit de situations extrêmes qui n’intègrent pas encore les éléments d’une transition démographique entamée, que l’on observe par ailleurs. Quant à l’espérance de vie à la naissance, en moyenne de 70 ans aujourd’hui, elle augmente continuellement et serait au-delà de 74 ans en 2050, mais la dispersion reste considérable : 83 ans au Japon contre seulement 44 ans en Afghanistan !

♦ L’ENVIRONNEMENT ET LA MOBILITÉ DES HOMMES

La révolution des technologies et des moyens de communication a provoqué une accélération de la mobilité humaine et une forte relativisation des distances, tandis que la révolution des transports par l’aménagement des réseaux terrestres et des espaces aériens a considérablement favorisé la croissance économique. Ainsi, la consommation d’espace va croissante et conditionne la recomposition des territoires et de leurs usages. Elle a aussi été la source de multiples nuisances et atteintes à l’environnement : consommation énergétique élevée, pollution atmosphérique, asphaltisation, dégradation des écosystèmes et des paysages. La priorité donnée aux transports routiers dans les pays occidentaux a conduit les pays émergents à faire de même, et donc à négliger les infrastructures moins polluantes. Ainsi, dans les pays du Sud, les programmes d’investissement pour développer les réseaux ferroviaires ou fluviaux sont négligeables en rapport des fonds investis dans les réseaux routiers. On conçoit aisément l’incroyable facteur de pollution que déterminerait une densité de transport automobile dans les pays du Sud égale à celle que connaissent aujourd’hui l’Amérique du Nord, les pays européens et déjà certains pays émergents. Cet aspect global de la dynamique démographique semble pourtant largement irréversible, car il s’accorde avec un modèle social de plus en plus individualisé.

Plus largement, les activités humaines ont augmenté et entraîné le déplacement forcé de millions de personnes, soit pour cause de situations catastrophiques (conflits armés, accidents industriels, pollutions chimiques), soit qu’il s’agisse d’infrastructures (barrages, exploitations minières…), soit encore que cela résulte de processus de dégradation des écosystèmes terrestres, fluviaux et marins (concentrations foncières, épuisement des sols, salinisation…). Sont ainsi apparus, au début des années 1980, les premiers réfugiés environnementaux, en référence aux personnes déplacées pour cause de déforestation, réchauffement climatique, désertification, catastrophes naturelles et industrielles. Dans un avenir peut-être proche, leur nombre pourrait augmenter de façon spectaculaire[4] en raison de facteurs climatiques menant à l’érosion des sols, du réchauffement planétaire avec ses conséquences sur les territoires et les océans, de la pollution de l’eau, etc. Citons quelques exemples : en Chine, selon la Banque asiatique de développement, près de 4 000 villages sont menacés par la désertification et le désert de Gobi s’étend de 10 400 km2 supplémentaires chaque année. Et si, par exemple, la température moyenne de la planète augmentait, ne serait-ce que d’un degré ou deux, dans les décennies à venir ? La question est désormais posée institutionnellement et il s’agit d’en anticiper les multiples conséquences, et particulièrement ce qu’il adviendrait des populations concernées par la montée des océans (Bangladesh, littoral chinois, îles… mais aussi Pays-Bas et Floride), la disparition de terres arables, la désertification et la diminution de la fertilité des sols (Afrique, Moyen-Orient, Chine, Inde, Pakistan, mais aussi Espagne, Grèce, Portugal, soit une centaine de pays dans le monde), les famines liées aux sécheresses, les épidémies, etc. Il est probable que la planète n’en soit encore qu’aux prémices d’un processus intense de mobilité spatiale résultant des mutations environnementales.

♦ LE PROCESSUS DE CONCENTRATION DES POPULATIONS ET LES MUTATIONS DÉMO-SPATIALES

En 2007, pour la première fois, parmi les 6,6 milliards de Terriens, il y avait autant d’urbains que de ruraux[5] selon les Nations Unies (2007a), et la proportion d’urbains atteindra probablement 75 à 80% en 2050. Ce processus d’urbanisation se traduit souvent par un développement anarchique et des conditions humaines, sanitaires et écologiques précaires.

La concentration des hommes en milieux urbains et l’accroissement des activités qu’ils y déploient interrogent l’avenir et la responsabilité des sociétés concernant leur mode de consommation des ressources et le traitement de leurs déchets. Si les pays industrialisés sont parvenus à relativement maîtriser les principales fonctions urbaines telles que l’habitat, les infrastructures et les équipements, les réseaux de transports, il en va différemment pour les autres pays où modernité et pauvreté coexistent souvent et qui sont largement confrontés à des règlementations partielles ou inadaptées, des infrastructures médiocres ou inexistantes dans les secteurs vitaux tels que la voirie, l’adduction d’eau potable, l’alimentation en électricité, les réseaux d’assainissement. À l’inverse, les concentrations humaines facilitent l’administration logistique, réduisent les coûts de gestion des transports, des services sanitaires, de sécurité, d’éducation… et limitent les déperditions de productivité. D’aucuns considèrent ainsi que l’urbanisation contient les remèdes à ses propres déséquilibres, en permettant une meilleure préservation des ressources naturelles et une meilleure gestion des effectifs de population à investissement égal. De fait, la concentration urbaine n’entraîne pas automatiquement la pollution, la dégradation des ressources, la surproduction de déchets. Ceux-ci sont dus principalement à des modes de production et de consommation non durables et aux carences d’une bonne gestion urbaine. Concentrant plus de la moitié de la population du globe sur moins de 4% de la surface émergée, les villes sont ainsi susceptibles d’offrir de bonnes perspectives de durabilité à long terme.

Rares sont les organes décisionnels qui prennent en compte le fait que les mutations environnementales dépendent beaucoup des modes de consommation des populations urbaines  et des filières agricoles productrices et qu’il importe donc de privilégier une vision globale du territoire et de mesurer les conséquences de décisions sectorielles dont la rentabilité économique à court terme constitue souvent l’unique critère. Entre de multiples exemples de ces situations, le rapport des Nations Unies cite les forêts tropicales de Tabasco (Mexique) qui ont été rasées afin de créer des zones d’élevage bovin pour satisfaire l’accroissement de la demande de viande de la ville de Mexico, distante de 400 kilomètres. Les politiques étatiques qui favorisent l’implantation de grandes exploitations agro-commerciales au détriment des petits producteurs créent des situations de rupture des écosystèmes qui entraînent souvent indirectement des processus de désertification, de déforestation ou d’érosion, etc. Se pose ainsi le problème de la répartition spatiale des populations à terme : les projections moyennes pour 2050 indiquent que 56 millions d’hectares seraient nécessaires pour accueillir les activités économiques non agricoles et pour loger les 1,5 milliards de nouveaux habitants dans les villes existantes, auxquels il faudrait ajouter 23 millions d’hectares pour les besoins en habitat des 2,5 milliards environ de nouveaux habitants attendus dans les villes à croissance informelle. Il est probable que la planète n’en soit encore qu’aux prémices d’un processus intense de mobilité spatiale résultant de la croissance urbaine et des mutations environnementales et il s’agit désormais d’en anticiper les multiples conséquences. Dans un contexte planétaire où la richesse des uns, tout autant que l’extrême pauvreté des autres, constituent de graves menaces pour l’environnement, n’apparaissent toujours pas clairement les politiques à mener pour surmonter les antagonismes entre le monde rural et le monde urbain, entre la satisfaction des besoins primaires et la surconsommation, entre les acteurs des pollutions et ceux qui les subissent.

Ainsi, la recomposition des espaces ruraux et les mutations des écosystèmes résultent à la fois de la distribution spatiale des populations et des pressions agro-industrielles ; en contrepoint, les populations urbaines tendent à former de nouveaux socio-systèmes largement déconnectés de leur environnement physique et sollicitent toujours plus de ressources faisant appel à des logiques marchandes globalisées. L’agriculture structure de moins en moins les espaces ruraux et cette évolution se traduit par un bouleversement de notre relation à la biosphère. La révolution agricole contemporaine a multiplié plusieurs dizaines de fois la productivité agro-industrielle, le rapport de productivité entre l’agriculture manuelle et l’agriculture moto-mécanisée moderne étant au tournant du siècle, de l’ordre de 1 à 500[6] (Hamelin, 2004). On estime que les sols cultivables représentent 22% des terres émergées, soit 3 300 millions d’hectares environ dont 1.600 millions d’entre eux sont cultivés aujourd’hui, tandis que les autres 1 800 millions hectares potentiellement cultivables pour un tiers environ, sont soumis à des fortes contraintes. Pour autant, les phénomènes démographiques sont finalement loin d’être des éléments fondamentaux au regard du creusement des inégalités et de la partition du monde entre populations nanties et les autres : un sixième de la population mondiale reçoit 78% des revenus mondiaux et contribue à 80% à la pollution de la planète ; les tendances récentes à la libéralisation du commerce, à la déréglementation des marchés et à la mondialisation des capitaux, conduisent à une fracture toujours plus grande des écosystèmes traditionnels et provoquent la précarité des populations agricoles. Or, l’urgence est aujourd’hui de permettre aux pays les plus pauvres d’accueillir les 2,5 milliards d’hommes supplémentaires qui s’y concentreront dans les prochaines décennies.

♦ CONCLUSION

Le monde connaîtra ces 50 prochaines années les plus importants contrastes démographiques de son histoire : 12 pays verront leur population tripler ; 51 verront chuter la leur , principalement en Europe. Les pays en transition démo-économique devront accueillir les 2,5 milliards d’hommes supplémentaires qui s’y concentreront dans les prochaines décennies, tout en tentant de pallier la dégradation des agro-systèmes et de s’adapter aux mutations environnementales et climatiques probables. Les dérives de l’industrialisation, de l’agriculture et du productivisme alimentaire instruisent progressivement le procès d’un développement économique toujours plus inégalitaire pour les hommes et dangereux pour la planète. La mise en évidence de ces perspectives préoccupantes, et des défis qu’elles suscitent, souligne l’urgence et l’ampleur des changements qui doivent être introduits dans les politiques publiques environnementales parce qu’ils sont absolument nécessaires à la viabilité de la planète.

♦ REFERENCES

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NOTES

[1] Cf. www.worldpopclock.com. Nombre de pays ne disposant pas d’un système censitaire fiable, ou ayant des données trop anciennes, on peut considérer que l’incertitude concernant les effectifs de population mondiale est approximativement de 2 à 3%.

[2] Les projections de population dépendent des hypothèses formulées pour la fécondité, la mortalité, les migrations, et nécessitent donc des réajustements permanents. Hors évènements de rupture (guerre, épidémies, cataclysmes…), les évolutions démographiques sont cependant suffisamment lentes pour offrir une relative fiabilité à moyen terme.

[3] Cf. Tous les pays du monde, Population et sociétés n° 480, juillet 2011.

[4] 200 millions de réfugiés écologiques d’ici 2050 selon les estimations du Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC)

[5] sachant cependant que les définitions varient beaucoup selon les divers pays de la planète.

[6] Pour produire la même valeur ajoutée qu’un travailleur agricole Danois, il faut 1,3 Français ou Etasuniens, 2,2 Espagnols, 11 Brésiliens, 40 Égyptiens, 210 Bengalis, 610 Mozambicains.

La planification environnementale : nouveau modèle des politiques publiques territoriales durables?

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Auteur : Jefferson Brotons, Doctorant AMU-CERIC, Chargé de mission à la Direction Environnement et Ecologie Urbaine de la Communauté urbaine MPM

La planification environnementale territoriale est au cœur des enjeux contemporains du développement durable, en tant que nœud des grandes préoccupations de notre société, qu’elles soient d’ordre environnemental, économique ou social. En effet, d’une part se trouve la nécessité de recomposer le milieu urbain en le rendant neutre dans ses émissions carbone, ce dernier représentant 70% des émissions de gaz à effet de serre au niveau mondial (OCDE/IEA, 2008). D’autre part, la crise économique a exacerbé le besoin d’une redynamisation économique des villes, en renforçant notamment les mécanismes de production durable ainsi que la localisation de proximité au sein des circuits de consommation. Enfin, la planification environnementale territoriale se mêle aux actuels enjeux de société, et vient notamment tenter par le biais de l’action environnementale une reconquête de l’espace public (Mongin, 2012).

L’image de « la ville postcarbone[1] », économiquement dynamique et urbainement attractive reste aujourd’hui une idylle à laquelle bon nombre de décideurs publics aspirent, sans pour autant posséder les moyens de la réaliser.

♦ La notion de planification environnementale territoriale

Bien qu’aucune solution miracle ne vienne aujourd’hui répondre à la complexité des enjeux du développement durable, la planification apparaît néanmoins comme un modèle structurel et opérationnel applicable à ces enjeux de société (Graboy-Grobesco,2010). Cependant, avant de discourir sur les enjeux de cette méthode, il convient de définir le concept que sous-tend la planification.

Alors que la notion de planification est polysémique, peu de travaux viennent tenter de définir le sens que revêt celle-ci dans le contexte de la planification territoriale. De façon laconique, la planification consiste en « l’action d’organiser selon un plan »[2] et entend, « (lorsque celle-ci) est correctement conçue, s’occuper de l’utilisation des ressources actuelles en vue de répondre aux besoins futurs (Galbraith, 2009, p238) ».

Les fondements de la planification territoriale

La planification est traditionnellement représentée par son spectre économique, symbole de l’interventionnisme étatique sur les activités économiques (Galbraith, 2009, p239), son utilisation contemporaine la fait sortir de ce champ pour l’associer à la conduite des politiques publiques.

Apparue après la seconde guerre mondiale suite aux nécessités de reconstruction, la stratégie de planification indicative économique Française[3] a généralisé l’utilisation de la planification comme outil de régulation économique. Cependant, grâce à la loi n° 67-1253 du 30 décembre 1967 dite « d’orientation foncière », la planification sort du champ purement économique pour entrer dans le domaine de l’urbanisme, par la création notamment des plans d’occupation des sols (POS)[4] et des schémas directeurs d’aménagement et d’urbanisme (SDAU)[5].

La territorialisation de la planification sera effectuée par la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983, relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l’Etat, dite « loi Defferre ». Cette loi consacrera la compétence de création et de mise en œuvre des outils de planification (définis par la loi) aux collectivités territoriales.

Il est intéressant de voir que la planification trouvera également vocation à s’appliquer au domaine environnemental. L’aspect environnemental apparaîtra dès le début des années 1970 sous la forme de programmes au sein de la Communauté Européenne[6]. Cependant, ce sera en 1992, au sein du sommet international de Rio, que 173 chefs d’Etats et de gouvernements adopteront l’Action 21[7], texte venant notamment établir dans son chapitre 28 le rôle déterminant des collectivités territoriales dans la mise en œuvre et la réussite de la planification dans une finalité de développement durable. Ce rôle se verra notamment confirmé au sein de la charte des villes européennes pour la durabilité (charte d’Aalborg) et par la suite au sein du sommet mondial de Johannesburg insistant sur la nécessité de créer des agendas 21 locaux.

Les traits de la planification environnementale territoriale

De la loi LAURE[8] à la loi Grenelle II[9], la prise en compte de l’environnement sous le spectre de la planification nationale – et notamment territoriale – s’est élargie et approfondie. Ainsi, nous avons pu assister, d’une part, à la création d’une pléthore d’outils de planification en vue de protéger les intérêts environnementaux[10] (nous citerons de façon non exhaustive les plans régionaux sur la qualité de l’air, plans de protection de l’atmosphère, plans d’aménagement et de développement durable (PADD), plans climat énergie territoriaux (PCET), schémas régionaux climat air énergie (SRCAE)[11]) ; et d’autre part, à un verdissement des outils de planification territoriaux déjà existants (notamment les directives territoriales d’aménagement intégrant explicitement le développement durable devenues DTADD, les PLU comportant l’obligation de se conformer aux PADD, la prise en compte toujours plus importante de la dimension environnementale au niveau des plans de déplacements urbains[12]).

Cette multiplication des outils de planification territoriale nous permet néanmoins de dégager les traits d’une définition opérationnelle, fortement influencée par sa composante environnementale.

Il est intéressant de noter que la planification dans sa finalité se décompose en deux volets, l’un stratégique, et l’autre opérationnel. Ainsi, pris sous un angle stratégique, certains outils de planification auront pour vocation de fixer les objectifs et cadres généraux de conduite des politiques publiques afin que les différentes composantes de ces dernières soient coordonnées, comme c’est notamment le cas à l’échelle territoriale des SRCAE ainsi que des schémas de cohérence territoriale (SCoT)[13]. D’autres, en revanche, seront perçus sous l’angle de leur opérationnalité, et viendront donner chair aux planifications stratégiques, transcendant leurs finalités dans le champ de la mise en œuvre. Ainsi, le PCET représente l’outil de planification opérationnel mettant en œuvre les objectifs fixés, en tout premier lieu, au sein des lois de planification stratégique, ainsi que les objectifs du SRCAE qui tient compte des particularismes territoriaux.[14]

Les planifications stratégiques et opérationnelles, qu’elles soient indicatives ou impératives dans leurs différentes modalités de mise en œuvre, ont favorisé l’instauration de nouvelles modalités d’élaboration et de mise en œuvre des politiques publiques dans une logique d’adaptabilité et d’amélioration continue (Deming, 1991). L’exigence du « plan – do – check – adjust[15] » implique notamment que soient réalisées des études diagnostiques en amont des politiques, afin d’évaluer l’état initial d’un territoire ou d’une problématique ciblée par la planification. Cette exigence sera complétée par l’obligation d’évaluation des actions mises en œuvre au sein de ladite politique, permettant de confirmer, voire d’infirmer le bien fondé des actions entreprises.

♦ Les effets de la planification environnementale territoriale

Au-delà de l’intérêt intrinsèque de la planification à rendre lisibles et cohérentes les différentes politiques publiques, ce sont en particulier les mutations sociétales nécessaires par l’utilisation de la planification qu’il convient de souligner.

Ainsi, l’apparition d’un nouveau modèle de gouvernance de l’action publique peut être considérée comme une conséquence substantielle de ces mutations. Sans effectuer la genèse de ce concept (Defarges, 2011), notons que la gouvernance prend en compte le degré d’organisation et d’efficience, ainsi que les exigences de transparence ainsi que de participation du public[16].

Concrètement, par l’utilisation du diagnostic, la planification permet une juste mesure des coûts/avantages des actions mises en œuvre au sein des politiques, incitant à une approche en coût global.

Egalement, la transparence et la participation du public se concrétisent au sein du processus de planification par l’intégration d’acteurs autrefois négligés, voire oubliés des politiques publiques.

Tout d’abord, nous assistons à une revalorisation du rôle des associations. Elles qui possédaient plus le rôle de gardiennes des intérêts communs représentés sur le territoire, deviennent « partenaires » des pouvoirs publics, possédant à la fois un statut de consultant pour les projets locaux qui les concernent, que dans la réalisation d’actions en lien avec leur objet social.

Egalement, le citoyen est replacé comme acteur de son territoire. Pour ce faire, ce dernier est sollicité, et de nombreux travaux actuels portent sur les défis de la participation du public (De Montalivet, 2011), la captation de son intérêt, ainsi que la participation créative au sein de l’espace urbain.

L’entreprise quant à elle est vue non plus comme obstacle à l’environnement, mais comme acteur de la croissance verte. Les mécanismes de planification viennent favoriser l’autorégulation de ces dernières par la mise en œuvre de mécanismes incitant à un meilleur respect environnemental, et conditionnant ceux-ci à une fiscalité ou des régimes fonciers avantageux.

Enfin, conséquence de la mutation des autres acteurs du territoire, la collectivité a pour objectif de construire ses politiques publiques en mettant en œuvre un véritable processus de concertation, garantissant des mécanismes de transmissions des informations autant descendantes qu’ascendantes, ainsi que leur prise en considération.

♦ Une maturation nécessaire pour une plus grande cohérence de la planification territoriale

Bien que la planification tende vers une amélioration notable des mécanismes de gouvernance, la planification urbaine était déjà perçue au sein des années 1980 comme « expression naïve d’une prétention de planifier directement et tout à la fois, l’espace urbain, les forces économiques et la vie sociale elle-même[17] ».

La complexification des politiques publiques n’ayant cessé de croître, la planification est clairement un défi nécessaire. Cependant, l’édifice de la planification peut déjà se voir qualifié de mal formé. Manque de volonté dans sa mise en œuvre des collectivités ancrées dans un antique positionnement concurrentiel urbain[18], réticences dans l’utilisation des outils de participation du public et de concertation, lourdeurs procédurales dues à une inflation normative croissante et aux nécessités de réévaluation périodiques, dont les critères même d’évaluation n’ont pas fait l’œuvre d’un travail de fixation en amont. Il existe autant de modèles de planifications différents qu’il existe de territoires et de guides d’élaboration associés.

La planification environnementale a pour finalité de rendre cohérentes les stratégies politiques en les faisant correspondre aux nécessités sociétales. Cependant, il est nécessaire de procéder dès à présent à certains réajustements – a minima sensibiliser sur la planification et ses intérêts en termes de simplification – afin que celle-ci ne sombre à son tour dans l’incohérence.

♦ Conclusion 

C’est donc au sein de ce contexte paradoxal que la planification tiendra un rôle capital dans l’évolution du « modèle urbain », à condition de prendre conscience de ses faiblesses et de les transcender. L’un des facteurs cruciaux pour valider cette condition se trouve être la collaboration. Celle-ci doit être centrale en interne des collectivités, au sein des échanges interservices mettant en œuvre la planification et notamment au sein des intercommunalités. Mais également, il est crucial que des échanges d’informations s’effectuent entre les différents territoires possédant des similitudes (géographiques, économiques, climatiques, voire culturelles) expérimentant la planification en pratique[19], dans le but de créer des modèles novateurs de cohérence, ainsi que des synergies à travers ces territoires.

♦ Notes

[1] Voir la mission prospective du CGDD – MEEDDM et l’ADEME « repenser les villes dans une société post-carbone » ; Voir également THEYS et VIADLENC (2013).

[2] Dictionnaire de l’Académie Française, 9° Edition.

[3] Par opposition aux stratégies de planification impératives utilisées au sein de l’Union soviétique (QUINTET, 1990)

[4] Bien que certains POS existent toujours, le PLU lui a succédé par la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains du 13 décembre 2000 (loi SRU).

[5] Dénommé schéma directeur (SD) depuis la loi DEFFERRE du 7 janvier 1983.

[6] Déclaration du Conseil des Communautés européennes et des représentants des gouvernements des Etats membres réunis au sein du Conseil, du 22 novembre 1973, concernant un programme d’action des Communautés européennes en matière d’environnement (PAE), JOCE N°C 112 du 20/12/1973 p.1- 63.

[7] Texte fondateur de l’Agenda 21.

[8] Loi n°96-1236 du 30 décembre 1996 sur l’Air et l’Utilisation Rationnelle de l’Energie.

[9] Loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement (loi ENE).

[10] Protection érigée soit de façon autonome, soit au sein d’une politique de développement durable.

[11] Issu de la loi de programmation Grenelle I et de l’article 68 de la loi ENE.

[12] Effectuée tout d’abord par la loi LAURE, puis par la loi ENE.

[13] Le caractère non prescriptif du SCOT a été affirmé par les juges, bien que certains considèrent que la transformation du document d’orientations générales en document d’orientations et d’objectifs établie par la loi ENE (V. supra) vienne changer la nature de ce document, Voir DAVID (2011).

[14] Cette différenciation n’est pas hermétique. Certains outils de planification, notamment volontaires, peuvent contenir des dispositions stratégiques et opérationnelles (cas des agendas 21 locaux).

[15] Roue de DEMING, ou cycle de Stewart (son créateur). La démarche se traduit par « préparer – développer – vérifier – ajuster/agir. ».

[16] Terme défini dans un avis de la Commission générale de néologie et de terminologie comme étant une manière de concevoir et d’exercer l’autorité à la tête d’une entreprise, d’une organisation, d’un Etat. – La gouvernance s’apprécie non seulement en tenant compte du degré d’organisation et d’efficience, mais aussi et surtout d’après des critères tels que la transparence, la participation, et le partage des responsabilités, JORF 22 avril 2009, texte 83.

[17] CHOAY (F.) cité p. ZEPF (M.), ANDRES (L.) (Dir.), 2011, p. 15.

[18] Principalement fondée sur une chasse à la TVA des collectivités, principale source de financement.

[19] Voir à cet effet la plateforme pour les modèles urbains durables CAT-MED sur la création d’indicateurs communs permettant l’évaluation des politiques de développement durable au sein des milieux urbains méditerranéens. ; V. également les recueils 1 et 2 de l’ADEME, Eléments méthodologiques tirés de l’expérience internationale,  février 2012.

♦ Références  

BAFFERT (P.) « La planification stratégique » AJDA, n°30, 2010, pp. 1688-1696.

DAVID (M.) « Le caractère prescriptif des SCOT – Evolutions et interrogations » AJDA, n°9, 2011, pp.483-488.

DEFARGES (P.M.), La gouvernance, Que sais-je ? , P.U.F., 2011, pp. 9-30.

DEMING (W.E.), hors de la crise, Economica, 2°Edition, 1991, pp. 75-123.

DE MONTALIVET (P.) (Dir.) Gouvernance et participation (coll.), Bruylant, 2011, 249 p.

INTERNATIONAL ENERGY AGENCY, world energy Outlook, OCDE/IEA, 2008, p.180.

GALBRAITH (J.K.), l’Etat prédateur, Seuil, 2009.

GRABOY-GROBESCO (A.) « La loi Grenelle II et les documents de planification territoriale », Droit administratif, n°2, 2011, Etude 4.

MONGIN (O.) « Métamorphose de l’espace public », Esprit, 2012, n°389, pp.73-84

QUINTET (E.), La planification française, Que sais-je ?, PUF, 1990, pp. 7-17.

THEYS (J.) et VIADLENC (E.) « Vers des villes postcarbones – Six scénarios contrastés », Futuribles, 2013, n°392, pp.5-26.

ZEPF (M.), ANDRES (L.) (Dir.), Enjeux de la planification territoriale en Europe, Presses polytechniques et universitaires Romandes, 2011.

Quel droit pour l’environnement ?

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Auteur : Sandrine Maljean-­Dubois, Directrice de recherche au CNRS, directrice du CERIC, UMR 7318, Aix Marseille Université

Cette note s’inspire de notre contribution « L’environnement saisi par le droit » in Aux origines de l’environnement, dir. Pierre­‐Henri Gouyon et Hélène Leriche, Fayard, Paris, 2010, pp. 421‐431. Elle s’appuie également sur notre cours électronique de « Droit de l’environnement» (Université numérique juridique francophone)

Le droit est un outil fondamental de régulation des activités humaines et pour certains même « seul le droit peut protéger l’environnement » (Serres, 2009). C’est ainsi que s’est développé, depuis les années 70, un « droit de l’environnement ». S’il souffre de problèmes d’effectivité, son utilité est désormais reconnue et établie dans un contexte de crise environnementale planétaire.

♦ De l’environnement au droit de l’environnement

Récente, la notion d’environnement est aussi polysémique et, par là, relativement difficile à cerner. Le dictionnaire Robert peut servir de point de départ, qui définit l’environnement comme l’« ensemble des conditions naturelles (physiques, chimiques, biologiques) et culturelles (sociologiques) dans lesquelles les organismes vivants (en particulier l’Homme) se développent ». Cette définition très large appelle plusieurs remarques.

L’environnement et l’environné. L’environnement est-il uniquement ce qui entoure l’Homme et influence sa vie et sa santé ? L’environnement n’est-­il protégé qu’en tant qu’il répond aux besoins humains ? C’est ainsi, par exemple, que pour la Cour internationale de Justice : « (…) l’environnement n’est pas une abstraction, mais bien l’espace où vivent les êtres humains et dont dépendent la qualité de leur vie et de leur santé, y compris pour les générations à venir »(1). Cette approche anthropocentrique est par définition fortement teinté d’utilitarisme : c’est parce qu’il est utile à l’Homme, pour son bien-­être, sa santé, voire son agrément, qu’on protège l’environnement.

La définition du Robert se réfère à l’ensemble des « organismes vivants », traitant l’Homme comme l’un d’entre eux. Elle évoque par là d’autres approches, développées plus récemment, selon lesquelles l’Homme ne serait que l’un des éléments de l’écosystème global que constitue la planète et devrait être placé sur le même plan qu’eux (approches dites de l’écologie radicale ou deep ecology). Le point focal de la définition de l’environnement se déplace alors : l’environnement à prendre en compte et à protéger est autant celui de l’Homme que celui des autres espèces. L’Homme est dé-­centré. La nature, l’environnement, n’ont-­ils pas une valeur intrinsèque, qui leur confèrerait une existence hors de l’interaction avec l’Homme ? Certains textes reflètent davantage cette conception. Ainsi, selon la Charte de la nature : «toute forme de vie est unique et mérite d’être respectée, quelle que soit son utilité pour l’Homme » (2). Mais l’approche demeure minoritaire et les conséquences juridiques ou, plus largement, politiques ne sont guère tangibles. Il n’est pas encore question, par exemple, de donner aux arbres le droit d’ester en justice (Stone, 1974), ou plus largement de conférer la qualité de sujet de droit à la nature ou certains éléments naturels.

Environnement, nature et culture. Doit-­on insérer sous le terme environnement l’ensemble des éléments naturels et culturels comme le suggère la définition du Robert? Ou bien ne doit-­on retenir que les éléments naturels ? La frontière est parfois difficile à tracer entre l’environnement naturel et l’environnement culturel. D’une part, certaines notions, comme celle de paysage, revêtent par principe une double composante, naturelle et culturelle. D’autre part, la nature « naturelle » se raréfie et l’artificialisation de la nature est sensible jusque dans des zones peu habitées, ne serait-­ce que par la diffusion des pollutions et nuisances (pôles, hautes montagnes, haute mer). Elle s’exprime aussi par les développements du génie génétique, les OGM apparaissant comme autant de nouveaux artefacts.

Environnement et santé. La relation environnement/santé s’analyse principalement dans un sens : la plupart des problèmes environnementaux ont des conséquences, plus ou moins fortes, plus ou moins directes, à court, moyen ou à long terme, sur la santé. Cette relation univoque est complexe : on va rencontrer par exemple des troubles biologiques et sanitaires induits par des expositions modestes, mais sur un temps long, ou encore des expositions diffuses, multiples, dont les effets conjugués sont difficiles à appréhender et encore très méconnus.

Les relations entre le droit de l’environnement et le droit de la santé ont évolué. Aux origines du droit de l’environnement se trouvent des préoccupations sanitaires. C’est bien au nom de ces préoccupations que l’on a légiféré dans le domaine des « pollutions et nuisances ». Mais à partir des années 1970, le droit de l’environnement s’est peu à peu éloigné de ces préoccupations pour s’attacher parfois à la protection de l’environnement, de la nature, de la diversité biologique, sans prendre en compte l’Homme directement. Or, on assiste actuellement à un fort retour des préoccupations sanitaires. Si le droit de l’environnement n’en devient que plus anthropocentrique, ce mouvement contribue à renforcer le droit de l’environnement, dans la mesure où les risques sanitaires mobilisent fortement l’opinion publique et les gouvernements. Par ailleurs, droit de l’environnement et droit de la santé convergent également par la mobilisation de techniques ou principes communs (tel le principe de précaution).

La notion d’environnement dans les textes. Finalement, les définitions de l’environnement sont plurielles. Plus ou moins larges et inclusives, elles varient et il n’est guère étonnant que les définitions juridiques varient avec elles.

En droit français, l’environnement comprend les « espaces, ressources et milieux naturels, les sites et paysages, la qualité de l’air, les espèces animales et végétales, la diversité et les équilibres biologiques auxquels ils participent » (3). Cette définition n’intègre donc pas les aspects culturels en eux-mêmes, même si les sites ou paysages mêlent assez inextricablement les aspects culturels et naturels. La Charte de l’environnement, adossée à la Constitution en 2005, retient implicitement une définition restreinte, centrée sur les aspects naturels, se référant dans son préambule aux « ressources et équilibres naturels » qui « ont conditionné l’émergence de l’humanité » et au « milieu naturel ». D’autres textes retiennent au contraire une définition plus large, incluant le volet culturel, comme la Convention sur la responsabilité civile pour les dommages résultant d’activités dangereuses pour l’environnement (Lugano, 21 juin 1993) selon laquelle « L’environnement comprend -les ressources naturelles abiotiques et biotiques, telles que l’air, l’eau, le sol, la faune et la flore, et l’interaction entre les mêmes facteurs ;- les biens qui composent l’héritage culturel ; et – les aspects caractéristiques du paysage ».

Qu’est-ce que le droit de l’environnement ? Le droit de l’environnement est essentiellement un droit de contrainte, dont les ramifications sont multiples. Il touche des acteurs très nombreux et très différents : industriel, agriculteur, élu local, promoteur immobilier, professionnel du tourisme ou des transports, simple citoyen, etc.Branche particulière du droit, ou tout au moins discipline juridique formalisée et enseignée en tant que telle depuis une trentaine d’années, le droit de l’environnement peut être défini comme l’ensemble des règles qui ont pour objet la protection de l’environnement. C’est donc un droit finalisé, organisé autour d’un objectif particulier : le droit de l’environnement est un droit pour l’environnement. Quant au droit à l’environnement, qui relève des droits de l’Homme, il entre dans le droit de l’environnement, par définition beaucoup plus large. Au regard du caractère transversal des problématiques environnementales, l’ensemble – ou presque – des règles juridiques est susceptible d’être affecté, à des degrés divers, par la problématique environnementale. Certains secteurs ou branches sont particulièrement concernés, en ce qu’ils doivent intégrer progressivement un objectif de protection de l’environnement dont ils étaient souvent assez éloignés à l’origine (droit forestier, droit rural, droit minier, droit de l’urbanisme, droit de l’énergie, droit de l’aménagement du territoire, etc.). Le droit de l’environnement dépasse également les frontières classiques entre le droit public et le droit privé. Se constituant comme un droit de police administrative, le droit de l’environnement relevait à l’origine essentiellement d’un droit administratif de facture classique, droit de réglementations et de polices. Mais il a évolué peu à peu vers l’intégration d’instruments négociés (accords volontaires avec des industriels, contrats d’agriculture durable, contrats « Natura 2000 ») voire de mécanismes du droit privé, et touche aujourd’hui toutes les disciplines qu’elles soient du droit privé et du droit public. Décidément globalisant, le droit de l’environnement transcende également les frontières entre les ordres juridiques : le droit international, le droit européen et le droit national s’y entrecroisent très étroitement.

♦ A un objet complexe, un droit complexe

Pour nécessaire qu’elle soit, la prise en compte des phénomènes environnementaux par le droit n’est pas aisée, et ce pour plusieurs raisons.
La dimension technique du droit de l’environnement ne peut être niée. L’expertise scientifique revêt une importance fondamentale à tous les moments de la vie de la règle de droit, de son élaboration à sa mise en œuvre. Le dialogue entre la science et le droit devient source de difficulté lorsqu’il n’y a pas d’accord entre les scientifiques comme c’est souvent le cas dans une matière complexe et évolutive, où les incertitudes sont nombreuses. L’expertise devient alors un véritable enjeu, et le juriste – et, au-­delà, le décideur – en apparaît souvent prisonnier (4).

En raison de sa technicité, le droit prend également dans le champ de l’environnement une dimension évolutive marquée. Qu’elles portent sur l’état de l’environnement, sur les menaces sur l’environnement ou sur les techniques et procédés de protection ou de dépollution, les connaissances évoluent, et autant doit en faire le droit. Or, cela n’est pas aisé pour le droit, construit et pensé habituellement pour durer, articulé autour des principes fondamentaux de sécurité et de stabilité. Il peine à anticiper des évolutions rapides et imprévisibles tout au moins à moyen terme, et menace d’être toujours dépassé. Les évolutions rapides de la réglementation ne sont pas non plus sans causer de problèmes. Elles inscrivent par exemple l’action des entreprises dans un univers mouvant et instable, fait d’incertitudes, alors même que les investissements requis, pour être présents sur de nouveaux marchés (tri sélectif, recyclage, énergies renouvelables, etc.) ou tout simplement se conformer à la réglementation, sont énormes.

Évolutif, le droit revêt aussi une dimension prospective marquée. Il s’agit en effet d’anticiper les conséquences des évolutions actuelles et les risques qu’elles présentent, y compris à très long terme. C’est ainsi que la plupart des choix en matière de politique environnementale se ramènent à des arbitrages entre des intérêts à court terme et des dommages qui se produiraient sur le moyen, long ou très long terme. Les dommages à l’environnement ne font en effet souvent sentir leurs effets qu’au bout de 10, 15 ou 20 ans, parfois bien davantage. Ils affectent alors les «générations futures», plus que les générations présentes. Et le législateur est contraint de légiférer en prenant en compte le long terme pour garantir les droits de ces générations futures. Or, les arbitrages sont compliqués par le fait que ce long terme est par définition le domaine des incertitudes, des hypothèses et des paris (Rémond-­Gouilloud, 1989). Développement durable, patrimoine commun (« de la nation », « européen » ou « de l’humanité »), droits des générations futures, principe de précaution : autant de concepts, principes et outils d’anticipation élaborés pour prendre en compte cette dimension prospective.

♦ Un droit démocratique et/ou « liberticide » ?

L’environnement participerait à la reconfiguration de l’action publique et l’avènement d’une démocratie procédurale. Parce que les décisions concernaient leur cadre de vie et leur santé, les citoyens ont souhaité s’impliquer davantage et revendiqué de participer davantage à la prise de décision. En droit français, la loi dite « Bouchardeau »  relative à la démocratisation des enquêtes publiques et à la protection de l’environnement (1983) a lancé le mouvement. Elle a été complétée au fil des années par toute une série de textes apportant tel ou tel élargissement ou nouvelle garantie aux procédures participatives. Des procédures innovantes ont été mises en place (conférences de citoyen, Grenelle de l’environnement…). Le rôle des associations a été reconnu et renforcé. Les revendications ont été confortées par leur inscription dans le mouvement des droits de l’Homme. L’évolution dépasse le cadre national et même européen, pour s’inscrire à l’échelle universelle. Pour autant, le développement de cette démocratie procédurale ne doit pas faire illusion. Il masque mal le peu d’implication du public, le détournement de certaines procédures, l’omnipotence de l’expert, le caractère le plus souvent indirect et presque professionnalisé d’une représentation dans des structures consultatives qui se multiplient à l’infini (Février, 2007).

À l’avant-poste d’une démocratie réinventée, le droit de l’environnement peut aussi être vu par certains comme étant dans une certaine mesure « liberticide ». Il s’agit souvent, en effet, de concilier : soit concilier des droits et libertés, dans la sphère des relations interindividuelles, soit concilier l’intérêt général avec les intérêts particuliers. L’environnement vient alors comme un tempérament à certains droits et libertés. En droit civil, la théorie des troubles de voisinage, dégagée au XIXème siècle par la Cour de cassation dans une affaire de pollution industrielle due à des fumées toxiques s’échappant d’une usine, reflète la volonté du juge de trouver le juste équilibre entre la nécessité de protéger les voisins des nuisances provenant d’une usine et celle de permettre aux industriels de poursuivre leurs activités (5). L’environnement justifie aussi une intervention de la collectivité publique dans les intérêts privés, au nom de l’intérêt collectif. Par les procédés de police administrative, les pouvoirs publics encadrent les activités privées au nom de l’intérêt général ou de l’ordre public (6). Le Conseil constitutionnel a eu l’occasion de préciser qu’un « but d’intérêt général (…) s’attache à la protection de l’environnement » (7). Même si la formule est un peu vague, cette reconnaissance justifie de transcender les intérêts privés et peut justifier certaines restrictions d’usage imposées à certains droits, au premier rang desquels le droit de propriété (servitudes publiques, appropriation publique de certains espaces, sites et monuments, y compris par préemption ou expropriation pour cause d’utilité publique). C’est un « ordre public écologique » qui se fait jour peu à peu, et vient fonder de nombreux pouvoirs de police administrative, ou encore des incriminations et des sanctions pénales.

♦ Références 

Février J.M., 2007, «Remarques critiques sur le développement durable », Environnement, Etudes n° 2.

­Rémond-­Gouilloud M., 1989, Du droit de détruire. Essai sur le droit de l’environnement, PUF, Paris, 1989.

Serres M., 2009, Le mal propre: polluer pour s’approprier, Le Pommier, Paris.

Stone Ch., 1974, , Should Trees have standing ? Toward Legal Rights for Natural Objects, California, Los Altos.

♦ Notes

(1) CIJ, Avis sur la licéité de la menace ou de l’emploi d’armes nucléaires, 8 juillet 1996, § 29.

(2) Résolution 37/7 de l’Assemblée générale de l’ONU, 1982.

(3) Art. L110-1 Code env.

(4) Voir les origines de la création du Groupe international d’experts sur le climat en 1988, dont les rapports rythment l’avancée des négociations internationales.

(5) Cass. civ., 27 novembre 1844.

(6) Voir l’art. L110-1 Code env.

(7) Décisions n° 2002-464 DC du 27 décembre 2002 et n° 2003-488 DC du 29 décembre 2003.

Créativité, industries créatives, territoires créatifs : un état de l’art

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Auteur : Yvette Lazzeri, Enseignant-Chercheur – CERIC-CNRS-Université d’Aix-Marseille

Située au carrefour d’enjeux majeurs (changement climatique, épuisement des ressources naturelles, développement économique, intégration sociale, aménagement urbain, cohésion territoriale,…), la créativité s’impose comme une référence centrale dans les discours et les projets de nombre d’acteurs  (Union européenne, Etats, acteurs locaux,…), pour résoudre les problèmes présents et anticiper ceux à venir.

► La créativité : une ressource individuelle et collective

Saisie dans l’Antiquité dans un sens mystique et surnaturel puis passée aux oubliettes, la créativité resurgira comme sujet de discussion à la Renaissance, dans les domaines philosophiques, littéraires, scientifiques. Il faudra attendre les années 50 pour voir naître une théorie de la créativité (Rogers, 1954), une mesure du potentiel créatif (Guilford, 1967) et une définition relativement consensuelle. La créativité est ainsi définie comme la capacité à réaliser une production (idée, composition musicale, histoire, message publicitaire,…) qui soit à la fois nouvelle (donc originale et imprévue) et adaptée au contexte dans lequel elle se manifeste (Lubart, 2005). D’autres recherches suivront (Amabile, 1996 ; Feldmann et ali, 1994 ; Sternberg et Lubart, 1995), consacrées à l’étude des interactions des facteurs cognitifs (connaissances, capacités intellectuelles), conatifs (motivation, traits de personnalité, …), environnementaux (famille, école, travail, développement des nouvelles technologies, …). Ces recherches traitent essentiellement de la créativité de la personne. La problématique de la créativité collective fait l’objet de travaux plus récents, tels que ceux sur les groupes de personnes (Jacob, 2001), les créatifs culturels (Ray et Anderson, 2001 ; Worms, 2006), les villes et les régions créatives (Florida, 2005 ; Scott, 2006 ; Cooke et Schwartz, 2007).

Des travaux contemporains, portés par des économistes, insistent sur l’enjeu que représentent la créativité pour le secteur productif, dans un contexte marqué par la concurrence monopolistique et la logique de différenciation des produits (Greffe, 2002). La créativité crée de la connaissance et par là-même crée une aptitude favorable à l’innovation au niveau des individus et des institutions. Initialement cantonnée aux domaines des sciences et de l’art, la créativité se rattache aujourd’hui à une large gamme d’activités et de professions, la plupart très éloignée de la création artistique. Cette évolution brouille les catégories d’analyse traditionnelles, où l’économique et le culturel se mêlent, où développement et identité sont liés.

► Les industries créatives : pierre angulaire de l’économie créative

L’analyse économique s’est déplacée de l’étude de l’innovation à celle de l’économie de la connaissance (Azaïs et alii, 2001 ; Gorz, 2003) et de l’économie créative (Howkins, 2001) où les idées et la créativité sont la matière première. Le modèle de l’économie créative est loin du schéma fordiste de la production industrielle  (hiérarchique et linéaire) qui enchaîne dans une séquence rigide, conception, production, distribution et consommation. Il est décentralisé, multipolaire et beaucoup plus rapide, comme en témoignent les activités de logiciels libres, de jeux vidéo ou l’industrie des voyages. La demande modifie l’offre, l’utilisateur devient créateur, initiateur d’un produit différent ou nouveau (Dondey, 2009). Cela revient à reconnaître le talent des individus et à leur permettre de l’épanouir, en les encourageant à avoir des idées nouvelles ou meilleures, à les développer dans leur vie professionnelle. Cela implique aussi la maîtrise de la propriété intellectuelle sous toutes ses formes (droits d’auteur, brevet ou marque). À la croisée des Arts, du commerce et de la technologie, le champ de l’économie créative est néanmoins difficile à circonscrire. Du point de vue sectoriel, il recouvre un ensemble d’activités exploitant dans une perspective marchande, l’inventivité esthétique et artistique de groupes d’individus créatifs. Basées sur la connaissance et la productivité, ces activités sont devenues désormais une source décisive d’avantage compétitif et favorisent l’emploi et la croissance (Greffe, 2002 ; Landry, 2008).

Dans la littérature économique internationale, il existe trois types d’approches des industries créatives (IC) que l’on retrouve dans les documents d’orientation des institutions ou pays.  Ainsi :

i) selon l’approche culturelle, les IC intègrent  les activités de biens et de services relevant de la culture, des arts et des spectacles (Caves, 2000). Cette approche est celle retenue par l’UNESCO, que l’on retrouve dans l’ouvrage de référence (1986) pour les statistiques culturelles (Framework for Cultural Statistics, FCS), première tentative complète pour développer des méthodologies permettant de saisir l’information sur les activités culturelles. Le FCS définit neuf catégories culturelles : (0) patrimoine culturel ; (1) imprimés et littérature ; (2 et 3) musique et arts du spectacle ; (4) arts visuels ; (5 et 6) média audiovisuel (5 cinéma et photographie ; 6 radio et télévision) ; (7) activités socioculturelles ; (8) sports et jeux ; (9) environnement et nature. Le cadre propose également des matrices qui s’appliquent à toutes les catégories, avec des fonctions telles que création/production, transmission/diffusion, consommation, enregistrement/protection et participation.

ii) L’approche copyright (Rizzo et Towse, 2002 ; Howkins, 2001), retenue par l’Organisation mondiale de la propriété intellectuelle, adopte un point de vue plus étroit, en limitant les IC aux activités économiques qui donnent lieu à des droits de propriété intellectuelle (production télé, film et vidéo; enregistrement et publication musicale; publications de livre, magazines et journaux, logiciels; théâtre, publicité, diffusion télé, radio et câble).

iii) L’approche créative recouvre une large gamme d’activités et de professions à la croisée des arts, du commerce et de la technologie, et qui trouvent leur origine dans la créativité individuelle, le savoir-faire et le talent (Creative Industries Mapping Document, 2001). Elles recouvrent, d’une part, les activités créatives “traditionnelles”, celles fortement industrialisées (la publicité et le marketing, la radio, les industries du film, internet et l’industrie du mobile, les industries de la musique, l’édition, la publication électronique ou les jeux vidéo), à celles moins industrialisées comme les arts visuels (peinture, sculpture), les arts du spectacle (théâtre, opéra, concerts et danse), les musées et les bibliothèques. Elles prennent aussi en compte des activités créatives “non traditionnelles” (l’artisanat, la mode, le design, l’architecture, le tourisme culturel voire le sport). Cette approche a été adoptée par le Royaume Uni, l’Australie, la Nouvelle-Zélande, Singapour et Hong Kong.

Dans le même esprit, la Conference Board du Canada (2008) inclut dans l’industrie créative les arts à titre d’entreprise non commerciale ou semi-commerciale, ainsi que les formes industrialisées de créativité : édition de livres, de périodiques et de journaux ; enregistrements sonores, radiodiffusion et télévision ; médias interactifs (jeux vidéo, musées en ligne, apprentissage en ligne avec un contenu culturel).

En France, les industries créatives (assimilées aux industries culturelles) concernent trois catégories principales d’activités économiques (Moulinier, 1994) :

– Les activités d’édition qui comprennent l’édition de livres, de journaux, de revues et périodiques ainsi que l’édition d’enregistrements sonores.

– Les activités audiovisuelles qui comprennent la production de films (pour la télévision et le cinéma) et de programmes de télévision, les activités de distribution (cinéma, vidéo, bouquets de programmes, radio), les activités d’édition de chaînes généralistes et thématiques, de vidéo, et enfin les activités de projection ou de prestations techniques pour le cinéma et la télévision.

– Les activités des agences de presse.

► Classes créatives, villes créatives, milieux créatifs

Ces notions élargissent l’approche de l’économie créative et reposent sur le présupposé qu’une forte présence artistique, l’innovation culturelle et le croisement des savoirs et des compétences, sont le moteur du développement économique (Greffe, 2002 ; Camagni et ali, 2004 ; Landry, 2008). Elles portent l’idée d’un nouveau mode de développement urbain qui associe culture contemporaine, innovation technologique et mobilisation des énergies locales, et que légitiment de nombreuses expériences un peu partout dans le monde, allant de la requalification de friches urbaines (Gertler, 2005 ; Bonard et Matthey, 2007) à la renaissance de ports industriels (Londres, Hambourg, Buenos Aires, Barcelone, Nantes, …), jusqu’à la métamorphose d’une région (Salento en Italie [Bevilacqua, 2007] ; Ruhr allemande avec le projet d’Emscher Park).

i) Les travaux de Florida (2002, 2005, 2006) développent l’idée que la croissance urbaine serait désormais portée par une «nouvelle» classe créative, composée d’individus qui réunissent les “3T” (technologie, talent, tolérance). Ils démontrent que les villes-phares, comme San Francisco, comportent toujours un pourcentage élevé de bohémes, de gays, d’intellectuels, d’artistes et de musiciens, à côté des ingénieurs, des gestionnaires et des scientifiques. Pour réussir, il ne suffit pas d’aménager un district industriel à proximité d’une université de pointe. C’est toute une composition de classe que la ville doit attirer. Principalement axés sur l’attractivité de cette classe d’individus au contour parfois un peu flou (Markusen, 2005), ces travaux n’insistent pas tant sur les conditions de la créativité que sur son environnement, essentiellement urbain au demeurant.

ii) A mesure que se développe une société consommant de plus en plus de “produits” culturels, on assiste à l’émergence et au renforcement de villes créatives, que Bradford (2005) définit comme “des lieux dynamiques d’expérimentation et d’innovation, où de nouvelles idées s’épanouissent et où des gens de tous les milieux se rencontrent pour améliorer la qualité de vie, de travail et de loisirs de leur collectivité”. Landry (2008) suggère qu’il y a sept groupes de facteurs à l’œuvre dans une ville créative : des gens créatifs ; la volonté et le leadership ; la diversité humaine et l’accès à des talents variés ; une culture organisationnelle dotée d’une ouverture d’esprit ; une identité locale positive et forte ; des espaces et des installations urbaines ; et des possibilités de réseautage. Ces villes sont entraînées par des quartiers connus mondialement à l’image d’Hollywood, de Soho, de Montmartre …ou émergents comme à Vancouver ou Auckland (Zukin, 1995; Lloyd, 2004 ; Scott, 2005).

Le développement territorial est favorisé par le mode de fonctionnement des activités culturelles qui ont tendance à se rassembler en grappes, pour mettre en commun des ressources via des réseaux et des partenariats, de façon à stimuler mutuellement leurs activités, dynamiser leur créativité et réaliser des économies d’échelle. En s’appuyant, notamment, sur les travaux réalisés à Los Angeles, la théorie des clusters d’activités est utilisée pour expliquer cette concentration géographique (Ambrosino, 2007 ; Porter, 2000). Ces grappes créatives seraient constituées d’une multitude d’intervenants de faible taille, spécialisés dans des niches, reliés par des relations de complémentarités construites dans le cadre d’associations plus ou moins formalisées. Ce “milieu” constituerait la base d’un échange enrichissant la créativité individuelle et collective des membres appartenant à ce qui  constitue un véritable district industriel (Marshall, 1890). L’accès au capital, le partage d’équipements, la mobilisation ad hoc des compétences, la circulation et le croisement des idées et de la main d’œuvre qualifiée contribueraient à conforter l’avantage compétitif de ces espaces spécialisés.

Le regroupement de ces activités serait à même de produire des externalités suffisantes à la transformation d’un territoire en déshérence en un territoire économiquement productif.

iii) Les derniers travaux du Groupe de Recherche Européens sur les Milieux Innovateurs font “l’hypothèse que les ressources patrimoniales peuvent, aussi bien que le progrès technique, générer de nouvelles formes de développement local à long terme et même de développement durable, lorsqu’elles sont mises en valeur en termes de milieu innovateur“ (Camagni, Maillat et Matteaccioli, 2004). Le patrimoine est entendu ici comme l’ensemble des ressources naturelles et culturelles des territoires et englobe tout à la fois des éléments matériels et immatériels (patrimoine, savoir-faire, image de marque…). Il est à noter que les ressources patrimoniales ne sont pas considérées comme exogènes mais endogénéisées par le milieu local. Elles ne sont pas données une fois pour toutes mais sont relatives et évolutives et présentent des caractéristiques permettant l’émergence d’un processus de développement territorialisé. Ces travaux invitent à voir dans le développement territorial un problème de créativité de ressources, à partir de la capacité des hommes à s’organiser pour découvrir au sein de leur territoire des richesses délaissées ou latentes et à les mettre en valeur. Il suffit d’imagination, d’esprit d’entreprise et de capacité de créativité collective organisationnelle, autant qu’institutionnelle.

iv) A titre exploratoire, Cooke et Schwartz (2007) développent la notion de région créative, un territoire en capacité de générer des connaissances, de les diffuser et de les valoriser sur le marché. Cela suppose l’interaction de plusieurs éléments :

– Un système régional d’innovation, basé sur des activités intensives en connaissance.

–  La présence d’activités culturelles et d’industries créatives ainsi que des capacités de financements (internes ou externes à la région) qui peuvent prendre la forme de subventions publiques (Etat, collectivités…) pour les premières ; d’une protection de la propriété intellectuelle, de business angels, de fonds de capital risque… pour les secondes.

– Un “entreprenariat de la connaissance”, à même d’exploiter des opportunités qui existent dans l’environnement, ou qui sont induites par l’innovation dans une volonté de créer de la valeur.

– Le transfert de connaissances. C’est dans la diffusion inter-organisationnelle des connaissances que le système puise ses ressources et son aptitude à se pérenniser. Des relations externes des entreprises dans le domaine de la R&D sont une composante cruciale du processus d’innovation. Parmi elles, les stratégies de coopération en R&D (joint venture de recherche, partage de résultats, échange de chercheurs, etc.) sont les plus répandues.

► Conclusion

La créativité peut être une réponse aux problématiques de durabilité territoriale. Elle permet d’insuffler une dynamique, une réponse active des êtres humains face à des potentialités innovantes. Elle permet de réinventer des modes de développement, aujourd’hui remis en cause du fait des crises récentes. Les divers travaux témoignent que la créativité est un processus complexe, fruit de l’interaction de la culture, des connaissances, de la haute technologie et de la vie urbaine, relevant probablement autant du tangible que de l’intangible. La présence d’activités intensives en connaissance,  la proximité de société de capital risque, un support des autorités (nationales, régionales, locales), l’existence d’incubateurs, les compétences individuelles…..ont largement été mis en avant comme éléments favorables à la créativité et à l’innovation. Par contre, ce qui a été moins étudié concerne l’articulation entre capacité individuelle à innover, socialisation et territoire. L’enjeu est alors de saisir cette dynamique qui engage un large éventail d’acteurs privés et publics, bien au-delà du cercle des producteurs ou consommateurs de culture. Et, sur cette base, de voir comment cette dynamique peut être mise au service d’une stratégie coordonnée. In fine, il s’agit d’inventer la boite à outils pour stimuler et développer la créativité individuelle et collective.

► Quelques références bibliographiques

– Ambrosino C. (2007) : D’une industrie à l’autre. Agglomération d’artistes et clusters culturels en territoire post-fordiste. L’exemple d’Hoxton à Londres – Grenoble-Chambéry, ASRDLF.

– Bevilacqua S. (2007) : Le Salento et la patrimonialisation du tarentisme : renverser le stigmate, réinventer le territoire, in Jeux d’échelle et développement territorial, C. Mager (dir.), Université de Lausanne.

– Bonard Y. et Matthey L. (2007) : La richesse des territoires. Districts industriels, économie culturelle et clusterisation des pratiques artistiques, Jeux d’échelle et développement territorial, C. Mager (dir.), Université de Lausanne.

– Bradford N. (2005) : Des villes créatives : compte rendu des dialogues structurés sur les stratégies urbaines,     <http://www.cprn.ca/fr/doc.cfm?doc=1080>

– Camagni R., Maillat D. et Mattéaccioli A. (Eds.) (2004) : Ressources naturelles et culturelles, milieux et développement local, Institut de Recherches Economiques et Régionales, Editions EDES, Neuchâtel.

– Cooke Ph et Schwartz D. (Ed) (2007) : Creative Regions, Routledge London and New York.

– Dondey M. (2009) : http://www.vousaussi.org/assises/ ressources/1.EconomieCulturelleCreative.pdf>

– Florida, R. (2005) : Flight of the creative class, Harper BooksHowkins J. (2001) : The Creative Economy: How People Make Money From Ideas, Penguin.

– Gertler M. (2005) : Les villes créatives : Quelle est leur raison d’être, comment fonctionnent-elles et comment les bâtissons-nous ?<http://www.cprn.ca/fr/doc.cfm?  doc=1083>

– Gorz A. (2003) : L’immatériel, Galilée.

– Greffe X. (2002) : Arts et artistes au miroir de l’économie, p. 29, édition de l’UNESCO, Economica, Paris.

– Landry C. (2008) : The creative Vity – A Toolkit for Urban Innovators,  Earthscan, U.K, (2ème edition).

– Lubart T. (2005) : Psychologie de la créativité, Armand Colin, Paris.

– Markusen A. (2005) :The Artistic Dividend: The Arts Hidden Contribution to Regional Economic Development, Conference Greene Hall, University of Wisconsin.

– Porter, M. E. (2000) : Location, competition and economic development: local cluster in a global economy, Economic Development Quarterly, 14 (1), pp. 15-34.

– Rogers C.R. (1954) : Toward a theory of creativity, ETC : A review of general semantics, 11, p249-260.

– Roy-Valex M. (2006) : La classe créative et la compétitivité urbaine. INRS Urbanisation, culture et société, coll. “Inédit”.

– Scott A.J. (2005) : On Hollywood : the place, the industry. Princeton : Princeton University Press.

– Zukin, S. (1995) : The Cultures of Cities, Cambridge, Oxford.

Equité territoriale : de quoi s’agit-il ?

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Auteur : Philippe Langevin, Université d’Aix-Marseille

Le débat sur l’équité est fort ancien. Aristote voyait dans l’équité la possibilité de corriger une loi injuste. La citation de Lacordaire est restée célèbre « entre le riche et le pauvre, entre le fort et le faible, c’est la liberté qui opprime et la loi qui affranchit ». L’équité renvoie à l’égalité, si on considère que tous les êtres humains ont les mêmes droits.

L’équité territoriale fait référence à la dimension spatiale de la justice sociale. Elle désigne une configuration géographique qui assurerait à tous les territoires et à leurs habitants les mêmes conditions d’accès aux services publics et privés, au logement, à l’emploi, à la vie sociale.

► Equité, égalité et redistribution

L’équité territoriale s’inspire des travaux du philosophe américain John Rawls (théorie de la justice, 1971) pour lequel l’équité repose sur deux principes :

–   Le principe de différence : les inégalités constatées dans une société ne sont acceptables que si elles contribuent à l’augmentation du bien être collectif ;

–   Le principe de réparation : une société équitable doit accorder davantage d’attention aux personnes et aux territoires démunis qu’à l’ensemble de la population ou du territoire.

Deux interprétations sont possibles entre les inégalités « justes » qui produisent du bien être collectif (souvent apprécié en termes de progression du PIB) et les inégalités « injustes » qui contribuent à un mal être collectif (insécurité, conflits sociaux…). L’équité territoriale peut alors se comprendre comme l’objectif d’une politique économique et sociale qui entend, pour réduire les inégalités spatiales de développement, concentrer ses moyens sur les territoires les moins dotés en ressources, les plus en retard en termes de développement, les plus éloignés des grands axes de circulation, les plus affectés par la pauvreté et la précarité. L’équité inspire un principe de redistribution.

L’analyse serait facilitée si on pouvait juxtaposer inégalités territoriales et inégalités sociales, ce qui peut être le cas dans des quartiers urbains « sensibles » ou des espaces ruraux affectés par la désertification. Mais ce n’est pas la situation générale : il y a toujours de la précarité dans les territoires dits « riches » et de la richesse dans les territoires dits « pauvres ». Il convient donc de distinguer l’équité territoriale de l’équité sociale, deux concepts qui ne se recoupent pas nécessairement.

Un discours économique sur l’équité territoriale la considère comme un moyen, par les politiques publiques, de réduire les inégalités territoriales de développement. Ce discours ne s’impose pas de lui-même. Il traduit une volonté politique, car il est évident qu’une économie peut très bien fonctionner, être performante et efficace, au prix d’inégalités sociales ou territoriales de grande ampleur. L’équité n’est pas une condition du développement. C’est une contrainte que se donne une politique à un moment donné, en fonction de sa conception de l’égalité. Cette politique peut se concevoir par deux entrées : l’entrée top down en termes d’aménagement du territoire et l’entrée bottum up, en termes de développement local.

► Equité et territoire

Equité et aménagement du territoire. Du temps de la croissance et de l’Etat Providence, le premier modèle de la D.A.T.A.R. était dans la réduction des inégalités territoriales de développement en accompagnant et subventionnant certains territoires et pas d’autres ; principalement, au sud d’un axe Le Havre-Menton estimé handicapé par une faible industrialisation, en suivant le principe de la discrimination positive. Les critères de recevabilité, classiques, comparaient la situation de ces territoires avec une moyenne nationale estimée normative : taux d’emploi, taux d’industrialisation, revenu moyen…

Entre 1963 et 1973 « âge d’or de la D.A.T.A.R. », les interventions de l’Etat en faveur de l’équité territoriale ont consisté à :

–   Concentrer les financements publics sur certains territoires régulièrement revisités : prime d’aménagement du territoire, métropoles d’équilibre, villes moyennes, contrats de pays au bénéfice des entreprises et des collectivités territoriales concernées. La finalité de ces appuis étant de rehausser leurs performances au niveau d’une moyenne nationale, sans grande signification d’ailleurs.

–   Faciliter le désenclavement de territoires éloignés des principales voies de communication, par la construction de routes, d’autoroutes tout en améliorant les liaisons ferroviaires.

–   Déconcentrer les activités économiques et administratives de la région Ile de France pour permettre aux territoires de province, d’en bénéficier.

En 1973, les effets de cette conception centralisée de l’espace n’ont pas été négligeables. La croissance a été plus équitablement répartie, les régions du sud et de l’ouest ont connu un développement rapide, les écarts entre Paris et le reste du territoire national ont été réduits.

Avec la crise des années 1973-1974, la D.A.T.A.R., fortement désargentée, a mis en œuvre une autre forme d’équité territoriale non plus dans une conception égalisatrice du développement mais dans une optique réparatrice devant les fermetures d’entreprises, les reconversions industrielles, la crise du monde rural. Avec peu de moyens, elle s’est efforcée de rendre leur attractivité aux espaces qui avaient perdu leurs industries (amélioration des infrastructures routières, reconversion de friches, délocalisation d’établissements publics, formation des travailleurs licenciés…).

Suit alors une longue période d’hibernation qui remet parfois en cause son utilité même. La D.A.T.A.R. trouve refuge dans les études, tout en s’impliquant davantage dans la montagne et le littoral (lois de 1986) et en perdant beaucoup de son autorité avec la mise en œuvre de la décentralisation.

Les lois Pasqua (1995) et Voynet (1999) marquent une nouvelle étape pour l’aménagement du territoire en France. Ces deux lois se placent dans une perspective d’équité territoriale. Mais la position des territoires n’est plus appréciée par rapport à un modèle unique de développement ni dans le cadre d’un schéma  national d’aménagement du territoire. Elle prend en compte des critères sociaux et situe ces territoires par rapport à leur propre projet de développement. Le retour des zonages (zones urbaines sensibles, zones de redynamisation urbaine, zones franches, territoires ruraux de développement prioritaire…) et des avantages fiscaux et sociaux qui leur sont associés conduit les entreprises à participer à l’équité territoriale. Un objectif quantitatif, jamais tenu, fixe à environ 20% les écarts de ressources des collectivités territoriales par rapport à la moyenne nationale à l’horizon 2010.

Deux logiques soutiennent cette conception de l’aménagement du territoire :

–   Une logique de discrimination positive pour assurer à chaque individu l’égalité des chances sur l’ensemble du territoire dans les conditions d’accès au savoir (article 1 de la loi) ;

–   Une logique de péréquation qui cherche à donner à chaque territoire des ressources comparables.

Avec la loi Voynet, la politique d’aménagement du territoire devient contractuelle et citoyenne. Au-delà d’une nouvelle priorité clairement exprimée en faveur de l’environnement, de la mise en place de conseils de développement dans les pays et les agglomérations qui contractualisent avec l’Etat et les Régions, de la valorisation de l’échelon régional comme espace de cohérence des politiques publiques, l’équité territoriale s’exprime à travers des aides différenciées de l’Etat, complétées par celles des Régions, au bénéfice des villes en crise et des espaces ruraux en voie de désertification.

Dans les années 2005, l’équité territoriale change de sens. Elle n’est plus perçue comme une aide aux territoires en difficulté mais, tout au contraire, comme un appui aux territoires les plus dynamiques. Les pôles de compétitivité et les pôles d’excellence rurale mobilisent désormais les crédits de l’Etat. L’équité est considérée comme une retombée des effets de polarisation et des effets d’entraînement analysés 40 ans plus tôt par François Perroux. L’attention est désormais portée sur les métropoles, l’économie de la connaissance, l’innovation, les hautes technologies et le tertiaire « supérieur ». Pourtant, les effets d’entraînement sont loin d’être automatiques.

Les zonages continuent, même s’ils ne garantissent pas l’équité territoriale. Les crédits injectés par exemple dans la politique de la ville n’ont pas sensiblement amélioré les conditions de vie de leurs habitants et les aides accordées à l’hôtellerie dans les zones de revitalisation rurale ne bénéficient pas toujours aux populations locales.

Equité territoriale, collectivités territoriales et développement local. Les lois de 1982 et de 2004 accordent aux collectivités les moyens juridiques de construire des projets locaux de développement. Elles ne garantissent pas leur succès. L’équité territoriale renvoie alors aux relations entre collectivités territoriales.

Au niveau communal, l’équité territoriale est posée entre les quartiers d’une ville on entre la partie rurale et la partie urbaine d’une commune. La politique de la ville entend jouer ce rôle en pratiquant une discrimination positive au bénéfice des quartiers classés en zones urbaines sensibles. La même logique s’applique aux territoires ruraux de développement prioritaires. La périurbanisation renvoie à d’autres formes d’équité dans l’accessibilité, l’offre de services publics, la politique des transports collectifs.

Au niveau intercommunal, l’équité territoriale est dans la capacité des communautés, au sens de la loi Chevènement, à « relever » le niveau de leurs communes les plus pauvres (selon leur potentiel fiscal), que ce soit par des dotations communautaires ou par des investissements spécifiques sur des projets d’intérêt communautaire. La construction d’un territoire équitable passe par les modalités retenues de reversement d’une partie de la taxe professionnelle ou de ce qu’il en reste. Plusieurs modalités permettent de donner un contenu à l’équité territoriale :

–   Entraîner les communes « pauvres » par l’image positive des autres ;

–   Répartir les équipements publics entre toutes les communes de l’espace communautaire ;

–   Adopter un niveau élevé de l’intérêt communautaire par un grand nombre de politiques intégrées.

Au niveau départemental, l’équité territoriale pourrait se traduire par des aides différenciées du Conseil général aux communes et aux communautés les moins dotées ou par des taux de subvention modulés au bénéfice des communes qui ont un potentiel fiscal modeste. Cette possibilité s’observe rarement dans les faits. Néanmoins, la participation du Conseil général à l’équité territoriale peut passer par d’autres voies (transport, aide sociale, équipements éducatifs, sportifs et culturels ;  couverture du territoire en très haut débit…).

Au niveau régional, il serait cohérent d’imaginer un exercice de l’équité territoriale en direction des départements les plus faibles qui composent la région. Mais la Région, comme le Département accompagnent des projets sur leur qualité et pas des territoires sur leur fragilité. Or, il est bien évident que les territoires dotés ont plus de facilités pour présenter des projets intéressants que les autres, compte tenu notamment de leur ingénierie. Néanmoins, l’équité territoriale peut ici encore, passer par d’autres voies : amélioration de l’accessibilité des territoires les plus éloignés ; appui particulier aux territoires « à risques » comme les zones de montagne ou les sites en reconversion industrielle ; localisation d’équipements à proximité des espaces fragilisés.

L’équité territoriale s’exprime alors par une réduction des dépenses et une augmentation des recettes des collectivités les moins dotées.

L’équité territoriale est une question politique, qui ne peut s’exercer qu’à deux conditions :

– Avoir les moyens du transfert, ce qui est de plus en plus difficile dans un contexte de crise des finances locales et d’endettement de l’Etat ;

– Accepter d’accompagner les territoires en difficulté par des transferts de recettes ou de dépenses, ce qui revient à faire payer les communes « riches » pour les communes « pauvres ».

Ces deux outils ont un coût et posent clairement la question de l’intérêt général et du contenu à donner à l’objectif de cohésion sociale :

–   L’outil recettes consiste à accorder des moyens financiers spécifiques aux territoires les moins dotés pour leur permettre d’offrir un niveau de services comparables à ceux de la strate concernée ;

–   L’outil dépenses consiste à accompagner ces territoires en finançant des mesures destinées à améliorer leur attractivité au bénéfice des collectivités, des entreprises ou des habitants.

Au cœur du débat sur l’équité territoriale, s’exprime le sens des politiques de redistribution, c’est à dire de la place des politiques publiques et de la conception de la cohésion sociale portée par les communes et les E.P.C.I.

Au niveau national, l’Etat se désengage d’un grand nombre de ses missions régaliennes à la fois pour des raisons politiques (la liberté a pris le pas sur la solidarité) et financières (compte tenu du niveau très élevé de l’endettement). Tout porte à croire que le néo-libéralisme de notre temps est davantage préoccupé par la recherche d’économies budgétaires que par l’équité territoriale. La recomposition territoriale des politiques publiques, qui s’exprime notamment par les multiples cartes (hospitalière, scolaire, judiciaire…), aboutit à la fermeture d’équipements essentiels pour la vie locale, interpellant sur la question de l’égalité d’accès aux services publics.

Au niveau local, la crise des finances locales, que la réforme de la taxe professionnelle ne va pas améliorer, limite les capacités financières des communes de moins en moins portées vers une expression de la solidarité locale avec les communes voisines, membres du même E.P.C.I. De plus, la taille et les limites des E.P.C.I. qui ne traduisent généralement pas des territoires cohérents, les transferts de charges auxquels doivent faire face les départements dans le cadre du R.S.A. et les faibles capacités financières des Régions construisent un milieu de compétition et de concurrence entre collectivités de moins en moins portées à partager leurs ressources.

► Conclusion

On peut estimer que l’équité territoriale est une utopie révolutionnaire. Elle renvoie à des valeurs, davantage qu’à des zonages qui traduisent :

–   La solidarité entre les territoires ;

–   L’égalité des chances dans le développement ;

–   L’attention apportée aux habitants et aux territoires les plus démunis.

Devant ce mot valise « territoire » se définit une philosophie économique qui renvoie à l’éternelle question du partage des richesses. Les mesures de redistribution territoriale s’apprécient toujours en termes de potentiel fiscal. On peut les estimer suffisantes ou pas. Mais on ne peut pas nier, qu’un territoire, ce sont des habitants, des entreprises, des associations, des milieux de vie et des histoires vécues …et qu’une conception élevée de l’intérêt local serait la première condition de l’équité territoriale.

La conservation des sols : un enjeu pour les territoires méditerranéens

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Auteurs : Yvette Lazzeri (CERIC-Cnrs-Université d’Aix-Marseille) & Daniel Nahon (CEREGE-Université d’Aix-Marseille)

Le sol, entité naturelle aux formes multiples, est le système le plus complexe étudié par la science. Le sol est une rencontre entre les roches, la flore et la faune dont l’inventaire reste à faire, l’air, et l’eau, sans quoi rien ne serait possible. Les argiles, une poussière de minéraux, constituent et abritent nutriments et microorganismes. Le sol est un épiderme de quelques cm à 300 m. Cette peau de la terre est de plus en plus sollicitée, voire maltraitée. Or, les processus permettant sa formation et sa régénération sont extrêmement lents (1000 ans pour un cm de sol), ce qui en fait une ressource non renouvelable à l’échelle humaine. Garder le sol vivant pour le maintenir productif, est un impératif pour la survie de l’humanité [1].

 ► Le sol : un enjeu pour la vie humaine

Les sols jouent un rôle crucial pour l’activité humaine et dans la survie des écosystèmes. Ils assurent au moins six fonctions significatives pour la vie humaine [2] :

– Production de biomasse par l’agriculture et la sylviculture ;

– Action de filtrage, de tampon et de transformation entre l’atmosphère, les eaux souterraines et le couvert végétal, protégeant l’environnement et en particulier les humains, en préservant la chaîne alimentaire et les réserves d’eau potable ;

– Habitats biologiques et réserves de gènes importantes (davantage que toute la biomasse au-dessus) ;

– Support de multiples usages économiques et sociaux (bâtiments, infrastructures de transport, zones de loisirs…) ;

– Source de matières brutes (eau, énergie, argile, sable et gravier pour la construction,) ;

– Patrimoine géologique et culturel faisant partie intégrante du paysage et « mémoire » de l’humanité (vestiges archéologiques….).

► …………………………..mais une ressource limitée 

– Les terres cultivables sont une denrée rare sur la planète. Elles représentent 2500 millions d’ha (soit 22% des terres émergées hors déserts, surfaces occupées par les glaces et les lacs). Parmi les terres encore disponibles, beaucoup sont situées dans des régions écologiquement sensibles. Celles-ci sont largement occupées par des forêts (Amazonie…). Les mettre en culture représenterait un risque écologique considérable.

– Entre l’urbanisation et les différentes dégradations que subit le sol, 12 à 16 millions d’ha de terres cultivables disparaissent chaque année.

– 1600 millions d’hectares sont déjà cultivés et compte tenu de la dégradation des terres…

– Il ne reste que 600 millions d’hectares à cultiver d’ici à ce que la population mondiale soit stabilisée en 2050. Il faudra alors produire plus de nourriture mais avec moins de terre car la superficie moyenne des terres cultivables par habitant ne cesse de diminuer (0.15ha en 2050, 0.43ha en 1960).

– D’ici 2025, la moitié des terres irriguées perdront leur productivité à cause de leur salinisation.

– Chaque naissance  nécessite un tiers d’hectare de plus à exploiter et il y a chaque semaine entre 1,5 et 2 millions de bouches à nourrir en plus.

– 30 à 40 millions d’hectares par an doivent être cultivés pour nourrir le monde et à ce rythme, en 2030, la terre et l’eau ne suffiront plus.

► La dégradation des sols dans les pays méditerranéens 

Le sol est exposé à une dégradation physique, chimique et biologique, affectant ses capacités à assurer une ou plusieurs de ses fonctions.  Il peut s’agir d’une perte quantitative de sol (en surface ou en profondeur), d’une diminution de sa fertilité ou de différents types de pollution : salinisation, acidification, excès d’engrais ou de pesticides, métaux lourds…[3].

La dégradation des sols en Méditerranée est un phénomène ancien qui s’est aggravé dans les dernières décennies, sous l’effet de facteurs naturels (précipitations, vent, ruissellement….) et d’actions anthropiques néfastes (surpâturage, surexploitation des ressources forestières, irrigation mal conduite, urbanisation…). Selon leur caractéristique (topographie, composition, couverture végétale…), les sols offrent des capacités de résistance plus ou moins forte. L’érosion des sols et la salinisation augmentent le risque de désertification des régions les plus vulnérables. 60% des zones rurales méditerranéennes encourent un risque modéré ou important de dégradation de sol, en particulier dans quelques pays (Tunisie, Algérie, Espagne, Grèce, Portugal, Albanie). Environ 300 000 km² de zones côtières européennes subissent une désertification qui touche près de 17 millions de personnes [4].

Les causes majeures de la dégradation des sols en Méditerranée :

– La pression de l’urbanisation, liée à la croissance démographique et au développement touristique, en particulier dans les zones littorales. La plupart des villes se sont installées dans des zones agricoles très riches : c’est le cas de la Mitidja, dans les plaines côtières d’Algérie. Le développement des routes et des autoroutes dévore de plus en plus d’excellentes terres cultivables.

– Les sols s’épuisent par surexploitation, surpâturage, ou mauvais traitements liés à des techniques mal adaptées. Certains pays (Egypte, Syrie, Tunisie) connaissent des problèmes de salinisation des sols : une utilisation intensive des eaux d’irrigation entraîne une remontée de l’eau dans le sol et une augmentation progressive de la concentration en sel lors de l’évaporation, jusqu’à aboutir à une stérilisation du sol. Dans d’autres pays, la culture intensive du coton, du soja ou du maïs a parfois vidé le sol d’une partie de sa matière organique, entraînant une perte de sa fertilité. D’une manière générale, beaucoup trop de matières nutritives sont prélevées par rapport à la capacité des sols à reconstituer leurs réserves. Dans de nombreux pays, l’utilisation intensive de pesticides a aussi largement contribué à la dégradation des sols.

– L’érosion hydrique et éolienne des sols. Dans la région méditerranéenne, le climat, le relief accidenté (pentes abruptes et fort morcellement), ainsi que la longue histoire de l’intervention humaine ont entraîné des taux d’érosion plus alarmants que dans d’autres régions de la planète. L’érosion hydrique est due à l’excès ou à la violence des pluies. Un ruissellement intense entraine la disparition de quantités de terres considérables et principalement de la couche la plus fertile des sols fragiles. Au Portugal, en Grèce et en Espagne, une grande partie des terres (68%, 43% et 41% respectivement) est fortement menacée par l’érosion hydrique, dans de plus fortes proportions qu’en Italie et en France méditerranéenne (27% et 29% respectivement) [2].

L’érosion éolienne se manifeste surtout dans les zones arides et semi-arides, due à l’arrachement par le vent des particules fines de la surface du sol. La menace pour les sols est soit d’être recouverts par des sables ou des dunes apportées par le vent, soit d’être réduits à l’état de squelette après la disparition des éléments fins emportés par le vent. Dans certaines parties de la Méditerranée (Grèce, Albanie, partie méditerranéenne de l’ex-Yougoslavie) l’érosion est devenue irréversible et à même quasiment cessé à certains endroits,… faute de sols à ronger [2].

La déforestation, la surexploitation ou de mauvaises pratiques agricoles constituent les facteurs aggravants. Un sol nu, dénué de tout couvert végétal, forêt, pâturages ou cultures agricoles, devient extrêmement sensible à l’érosion par la pluie ou le vent.

– Une perte de la biodiversité des sols. La plus grande partie de la biodiversité terrestre vit dans le sol et non au-dessus. Plantes, vers-de-terre, fourmis, insectes, araignées, bactéries, champignons… tous ces organismes assurent la réalisation des grandes fonctions du sol. Toute dégradation du sol (par imperméabilisation, érosion, tassement, ou salinisation) affecte cette biodiversité et fait chuter la fertilité de la terre.

Des effets environnementaux et socio économiques négatifs

– Sur le plan environnemental , la dégradation des sols contribue à la perte de la fertilité des sols, de carbone, d’azote et de biodiversité, à la diminution de la capacité de rétention de l’eau, à la perturbation des cycles des gaz et des nutriments et à la réduction de la dégradation des contaminants. La détérioration des sols influence ainsi directement la qualité de l’eau et de l’air, la biodiversité et le changement climatique.

 – Du point de vue socio économique, le phénomène réduit la productivité agricole, contribue à la détérioration de la qualité de vie des habitants, en réduisant leur capacité à s’approvisionner en aliments, bois et eau. Il peut également altérer la santé de la population. L’augmentation de la mortalité infantile, la réduction de l’espérance de vie, la pauvreté  et les famines sont associées à la désertification et à la dégradation des sols [2]. Enfin, il génère des coûts financiers importants, estimés à 38 milliards d’euros par an pour l’Union européenne et à plus de 100 millions d’euros pour la Tunisie et l’Espagne [4].

► Les dispositions institutionnelles pour la protection des sols

Contrairement au changement climatique ou la biodiversité qui relèvent de l’environnement, le sol n’est pas considéré comme un bien public mondial et ne fait pas l’objet de mesures de protection spécifiques.

En Méditerranée, tous les gouvernements ont ratifié la Convention des Nations Unies sur la lutte contre la désertification (1994), qui les engage à lancer des initiatives nationales et régionales pour la protection des sols (amélioration de la législation, nouvelles lois, politiques à long terme et programmes d’action).

Au niveau européen, la problématique des sols est abordée dans le cadre de plusieurs directives (protection de l’environnement, agriculture, développement rural), sans  vision d’ensemble ni de politique unifiée. Au niveau des États membres, la situation est très inégale et seuls neuf d’entre eux possèdent une législation spécifique en matière de protection des sols, répondant souvent à un risque déterminé, notamment la contamination. Sur la base de ce constat, la Commission européenne a élaboré en 2004 [5], « un cadre cohérent et commun de protection des sols, fondé sur les principes de préservation des fonctions des sols, de prévention de leur dégradation, d’atténuation des effets de cette dégradation, de remise en état des sols dégradés et d’intégration de ces considérations dans les autres politiques sectorielles ». La Directive-cadre des sols, adoptée en première lecture par le Parlement européen en 2007, est toujours en débat.

Néanmoins, des travaux de recherche et de collecte de données sur la situation des sols européens ont été réalisés dans l’UE dans le cadre du 4ème programme-cadre de recherche et de développement. Les informations géoréférencées sur les sols dans l’UE sont collectées par le Bureau européen du sol, chargé de coordonner les informations sur les sols et répondre aux besoins de données de la Commission [2].

► Conclusion

La dégradation de l’état des sols partout dans le monde est un phénomène méconnu et non médiatisé, alors qu’elle peut avoir de graves répercussions sur le changement climatique, la biodiversité, l’eau et par voie de conséquence sur la vie humaine.

La gravité de la situation dans le bassin méditerranéen impose de développer une nouvelle approche quant à une utilisation durable des sols, qui soit en conformité avec les contraintes de la nature. Le problème est à la fois scientifique et politique. Une démarche de recherche intégrée et multidisciplinaire est nécessaire pour étudier la problématique du sol dans sa globalité, en appréhendant en même temps, les sols, les plantes, l’eau, l’aménagement, les systèmes de production et tous les aspects juridiques, sociaux et économiques. Sur le plan politique,  une campagne de sensibilisation des populations s’impose ainsi qu’une coopération internationale entre tous les pays du bassin méditerranéen de façon à avoir une lecture partagée des problèmes et des réponses convergentes (domaines de recherche communs, études comparatives, transfert de savoir, conception et mise en œuvre de mesures communes de protection de l’environnement, financement…). Toute action isolée à l’échelle d’un pays ne peut être que d’une portée très limitée.

► Références

[1] Nahon D., 2008, L’épuisement de la terre, L’enjeu du XXIème siècle, Ed. Odile Jacob sciences

[2] Montanarella L.,  Les sols, à l’interface de l’agriculture et de l’environnement, www. ec.europa.eu/agriculture/envir/

[2] Plan Bleu, 2003, Les menaces sur les sols dans les pays méditerranéens, Les Cahiers du Plan Bleu 2

[4] IUCN, 2007, Analyse de la situation de la région méditerranéenne, www.uicnmed.org

[5] Union européenne, Directive 2004/35/CE

Gouvernance de la biodiversité, droit et expertise scientifique

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Auteur : Eve Truilhé-Marengo, Chercheur CNRS, CERIC, Aix Marseille Université…

Le discours scientifique a été l’une des forces créatrices du droit de la protection de la biodiversité. Mais au-delà de ce lien utérin, comment s’articulent au plan international, européen et français, connaissances scientifiques et décision publique en matière de protection de la biodiversité? C’est autour de cette interrogation centrale qu’a été construit un programme collectif de recherche[1], visant à  étudier la portée normative des travaux scientifiques, témoin de l’influence de l’expertise sur le droit en matière de biodiversité.

La tâche n’est pas aisée. Aux difficultés propres à l’appréhension de la complexité du vivant, s’ajoutent celles qui découlent de l’internationalisation de la problématique : souveraineté, égalité des états, difficultés presque insurmontables des pays en développement à participer aux instances internationales… Les obstacles sont nombreux à la construction d’une gouvernance internationale de la biodiversité.

Science et droit sont intimement liés en matière de protection de la biodiversité. La notion même de biodiversité, qui vise « la totalité de toutes les variations de tout le vivant »[2] marque déjà la prépondérance de la science. Et de fait, ce sont les études scientifiques qui ont donné l’alerte sur l’érosion de la biodiversité mondiale et ont rendu nécessaires les premières mesures en faveur de la biodiversité, parmi lesquelles la Convention de Rio et à sa suite la directive « Natura 2000 » et autant de textes nationaux.

Le lien ne va pourtant pas de soi. La biodiversité, en effet, ne se comprend pas par le biais d’un simple inventaire des espèces ou espaces, elle revêt un caractère éminemment complexe et évolutif. Cette complexité, cette dynamique, le droit y était initialement indifférent. La recherche a permis de mettre en lumière une tendance à une meilleure appréhension de la complexité du vivant par le droit.

La mise en place du réseau « Natura 2000 » peut illustrer cette volonté, même si les études ont montré les limites et les raccourcis scientifiques opérés par la directive dans un souci d’efficacité gestionnaire. Les écologues l’ont répété, il a fallu pas mal de raccourcis pour « faire rentrer des morceaux de nature dans une typologie administrative ». Il n’empêche que le texte constitue un tournant vers une prise en compte plus cohérente, plus dynamique des objectifs de conservation.

Plus récemment, l’arrêt de la Cour d’appel de Paris rendue dans l’affaire de l’Erika est topique. Le juge y affirme que le préjudice environnemental s’entend de l’atteinte « à la biodiversité et l’interaction entre les éléments qui la composent » et évoque : l’« atteinte portée à la préservation du milieu naturel, dans toute la complexité de ses composantes (…) », « l’interaction permanente de l’homme avec la nature », et le fait que « la nature fait partie de l’homme, comme il en fait partie ».

Le point de départ de cette recherche réside dans un constat : la prolifération normative qui a marqué le domaine de la protection internationale de la biodiversité n’a pas permis d’enrayer, loin s’en faut, la vague d’extinction massive que nous traversons. La règle de droit s’abreuve dans ce domaine de l’analyse scientifique. Le terme « scientifique » apparaît 24 fois dans le texte de la Convention de Rio, les textes transcrivent en langage juridique des concepts scientifiques : diversité et équilibre biologique, habitat, biotope, etc. A l’analyse, il est apparu que ces données ne sont donc pas toujours « traduites » de la manière la plus effective dans notre droit.

Deux axes de réflexion principaux ont été privilégiés. Une approche institutionnelle de la question tout d’abord. Comment s’organise, formellement le dialogue entre droit (décision publique) et science ? Quelle influence du droit, donc, sur l’expertise scientifique en matière de biodiversité ? Mais cette approche institutionnelle, somme toute traditionnelle pour une recherche juridique, était manifestement insuffisante pour « saisir » la réalité de la relation droit/science. Il a donc fallu la doubler d’une approche « matérielle », impliquant de se poser la question de la portée normative des travaux scientifiques, de l’influence de l’expertise sur le droit (la décision publique) en matière de biodiversité.

✔ Quelle influence du droit sur l’expertise en matière de biodiversité ?

S’agissant de l’approche institutionnelle, de l’étude de l’influence du droit sur l’expertise, les questions abordées sont tout à fait traditionnelles. Etudiant l’organisation, le fonctionnement des différentes instances sollicitées sur ces questions, nous cherchions à décrire les processus en vigueur et ambitionnons de faire quelques propositions d’amélioration.

Le thème de l’indépendance de l’expert est demeuré incontournable. Comment s’assurer de l’indépendance de l’expert ? Comment garantir simultanément sa compétence et son indépendance ? L’indépendance est-elle l’objectif ultime ? N’est-il pas finalement suffisant d’assurer le caractère contradictoire des travaux ?

Dans l’expertise décisionnelle comme juridictionnelle, la compétence et l’indépendance de l’expert sont recherchées de deux façons différentes. L’expertise scientifique peut être soit internalisée soit externalisée.

– L’externationalisation est sans doute la modalité la plus classique. Un expert extérieur est mandaté par la personne en charge de la décision. On la découvre dans l’application de la directive Natura 2000, ce qui est tout à fait conforme à l’esprit du texte européen, ou encore dès lors que l’on se pose la question de l’appréhension de la biodiversité saisie par le droit de la responsabilité civile.

– L’internalisation de l’expertise scientifique découle de la volonté d’éviter les écueils du recours massif à l’expert « extérieur ». Cela passe idéalement par la création d’un organe-expert dédié au traitement des interrogations de l’organe politique. Mais, pour des raisons notamment financières, il s’avère bien souvent impossible d’internaliser véritablement cette expertise.

Les modèles étudiés révèlent bien souvent une approche médiane où un organe « expert » est bien créé mais qui ne mène pas lui-même l’intégralité des études. L’exemple de la « Plateforme intergouvernementale scientifique et politique sur la biodiversité et les services écosystémiques » (IPBES) des comités scientifiques qui oeuvrent pour l’application de la Convention CITES  ou encore pour les commissions de pêche en Méditerranée ont illustré les difficultés qui existent à mettre en place ce type d’expertise.

Des questions récurrentes se posent au moment de mettre en place ces instances. Les comités doivent-ils avoir une composition classique de type intergouvernemental ou bien de manière plus « moderne », être participatifs, ouverts aux acteurs privés ? Comment assurer une réelle participation de toutes les disciplines concernées ? Quelle mission leur assigner ? Dresser un état de l’art ? Conduire directement des recherches ? L’analyse des modalités de fonctionnement de ces organes est également essentielle : procédures de sélection des auteurs, peer-review, élaboration et mise en œuvre du programme de travail, procédure d’adoption des décisions.

Enfin se pose la question dans ces différentes instances mais aussi au-delà, du rôle de la société civile en matière de production des connaissances. On sait aujourd’hui, par exemple, que « déguisées » en ONG les entreprises privées jouissent des droits attachés au statut d’observateur et vont même parfois jusqu’à produire des connaissances jouant ainsi le rôle d’expert auprès de la Communauté des États. C’est le cas dans le cadre de la convention Biodiversité mais plus encore des négociations sur le Protocole de Carthagène. Aux côtés des ONG environnementalistes telles que les Amis de la Terre, Greenpeace ou le Fonds mondial pour la nature, on a pu retrouver des représentants de l’industrie biotechnologique : Monsanto, Bayer, DuPont, Novartis, Cargill… Ces firmes ont entrepris d’expliquer aux gouvernements et aux autres parties intéressées, le fonctionnement de l’industrie du commerce céréalier, ont fourni des matériels d’information, participé à des discussions d’experts etc…

Les modalités institutionnelles ne suffisent pas à épuiser la question de la normativité des connaissances scientifiques. L’étude de leur « traduction » juridique s’avère absolument nécessaire.

✔ Quelle influence de l’expertise sur le droit de la biodiversité ?

Or, ici le juriste est moins bien outillé. Aborder cette question oblige celui-ci à raisonner en deux temps. Il faut pouvoir découpler le temps de la « réception » des données scientifiques et celui de leur utilisation, de leur entrée en « force ».

L’un de nos questionnements initiaux concerne la capacité à porter un regard juridique sur la  «validité scientifique » d’une expertise, d’une théorie scientifique. Peut-on éviter de s’en tenir aux théories dominantes ? Comment le jeu de critères forcément formels peut-il laisser de la place à une analyse véritablement scientifique, c’est-à-dire gouvernée par le doute ? Cette question de la construction de critères de « recevabilité » de l’expertise scientifique, n’a pu être qu’ébauchée. Quelques pistes ont été ouvertes.

La généralisation de l’obligation d’étude d’impact, tant au niveau international, européen que national, ne constitue-t-elle pas un moyen que le droit a trouvé pour donner à l’expertise scientifique le rôle qu’il mérite en matière de prévention des atteintes à l’environnement, le moyen typique d’organiser le débat entre science et décision publique?

Le droit semble par ailleurs avoir trouvé un moyen de canaliser le caractère scientifique des données qu’il a à manipuler. Appréhendant la biodiversité, le droit s’attache à « qualifier » l’état de conservation à travers la notion d’état « favorable » de conservation, l’étendue du dommage, à travers celle de dommage « significatif ». L’utilisation de cet adjectif vise le dépassement d’un seuil au-delà duquel, scientifiquement, il est possible de considérer que la biodiversité a subi un changement dommageable. Toutes les atteintes ne le sont pas. Il y a là évidemment une difficulté pour le juriste, singulièrement pour le juge d’ailleurs qui a à dire si le dommage est ou non significatif, mais on peut également y voir un rapprochement avec la science. De nombreuses études mettent en effet l’accent sur l’importance à attribuer au niveau de résilience, c’est-à-dire un seuil permettant d’apprécier la capacité d’un écosystème à faire face à une perturbation et à se réorganiser en gardant la même structure et les mêmes fonctions. Il s’agit à chaque fois d’injecter du juridique dans une notion scientifique, de « procéduraliser » la science. Quitte à ajouter une incertitude juridique à l’incertitude scientifique.

S’agissant de la portée des données scientifiques, un constat : l’incertitude scientifique qui règne souvent en matière de biodiversité tend à brouiller la répartition de rôles entre l’expert et le décideur. C’est particulièrement visible en matière de ressources halieutiques. Alors que le décideur attend des experts des réponses précises et univoques, l’expertise scientifique est plongée dans la nébuleuse des doutes et des incertitudes. Face au degré d’incertitude inhérent à ce domaine scientifique et augmenté par l’insuffisance quantitative et qualitative des données étatiques, l’expert devrait produire un rapport porteur d’un pluralisme de vérité. En d’autres termes, plusieurs scénarios devraient être envisagés afin de couvrir toutes les hypothèses ouvertes par les incertitudes des postulats de départ. Au final, ce n’est pas un énoncé scientifique qui devrait en résulter mais une palette d’énoncés scientifiques chacun accompagné d’un coefficient de probabilité. Or, c’est justement ici que le travail de l’expert dépasse celui du scientifique. L’expert se doit d’apporter une réponse péremptoire au décideur dans son rapport pour que des mesures efficaces soient adoptées. Si l’expert laisse un choix multiple au décideur, il y a fort à penser que ces derniers opteront pour la solution la moins protectrice. Cette situation conduit l’expert à faire des choix stratégiques dans la rédaction de son rapport afin de ne pas permettre au décideur d’empiéter davantage sur son travail. L’expert est donc porteur d’un jugement dans l’exercice de sa mission, il devient un médiateur entre la science et le décideur, voire un stratège. L’incertitude scientifique obligerait l’expert à abandonner son objectivité scientifique au profit d’un jeu stratégique.

Finalement le principal apport de cette recherche réside probablement dans le constat que les deux « grilles » de lecture se croisent, en pratique, bien plus souvent que l’on ne pouvait le croire. De la façon dont l’expertise est « orchestrée » en droit, risque de dépendre la façon doit celui-ci pourra la recevoir, l’utiliser. Les procédures et processus de création normative sont donc plus que jamais une priorité dans la quête de légitimité qui parcourt les politiques publiques. L’adhésion des citoyens à l’objectif poursuivi dépend en partie de la légitimité et donc de l’effectivité du texte adopté. Qu’il s’agisse de la question de l’inscription du thon rouge sur l’annexe 1 de la CITES ou de la mise en œuvre de la directive habitat, il ressort des différentes études que le dialogue ne doit pas seulement se nouer entre scientifiques et décideurs mais aussi entre scientifiques et société civile. Il ressort finalement des travaux de l’étude que les procédures et processus de création normative sont plus que jamais une priorité dont dépendent la légitimité et donc l’effectivité des textes adoptés.

✔ Perspectives

La question de l’évaluation de la biodiversité s’est retrouvée au cœur de nos questionnements sans que l’on puisse, bien évidemment, en venir à bout. Si la question a suscité de nombreux travaux, ce sont les sciences de l’écologie et de l’économie qui sont mobilisées et du même fait diffusées. Très peu de croisements sont opérés entre les différentes disciplines. La place des études juridique est strictement ponctuelle et se manifeste, pour l’heure, uniquement par l’intégration de chercheurs en science juridique dans les projets interdisciplinaires. Dans ces conditions, réfléchir sur ce thème du point de vue du droit suppose que le juriste soit en permanence à l’écoute des discours et des analyses produits par les scientifiques et les économistes sans que le droit soit conçu comme une simple « boîte à outils » chargée de réaliser la mise en forme de décisions ou d’orientations définies par ailleurs.

 ✔ Notes

[1] Recherche collective sous la direction scientifique d’Eve Truilhé-Marengo, CERIC- Aix-Marseille Université. Programme financé par la Fondation de recherche pour la biodiversité, CERIC 2011-2013

[2] E.O. Wilson, National Research Council, proceedings, Harvard University, 1988

Développement durable et écoquartier

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Auteurs : Janine Bellante (Conseil français des urbanistes),  Michel Chiappero (Aix Marseille Université) et Yvette Lazzeri (CNRS-AMU)…

Les notions d’écoquartier ou quartier durable font l’objet d’un intérêt grandissant en France, se traduisant par des politiques d’incitation, un appel à projets ÉcoQuartier et l’animation d’un club national par le ministère de l’Ecologie, du Développement Durable, du Transport et du Logement, mais aussi par tout un foisonnement d’articles, de visites et d’échanges sur les expériences menées en France et à l’étranger. Le ministère définit l’écoquartier  comme « le développement d’un quartier durable englobant des considérations liées aux transports, à la densité et aux formes urbaines, à l’écoconstruction, mais également à une mixité sociale et fonctionnelle et à la participation de la société civile[1] ».

► Le développement durable, principe directeur du quartier durable

Agir durablement, c’est engager des actions qui répondent aux principes édictés lors de la conférence de Rio en 1992 et réaffirmés lors des conférences de Johannesburg en 2002 et de Jakarta en 2007. Il s’agit de promouvoir, par l’action collective et dans la durée, un développement économique, environnemental et social, centré sur l’intérêt, les potentiels et les besoins des populations actuelles, à commencer par les plus démunies, et garantissant la préservation des ressources et le devenir des générations futures[2]. De nombreuses directives, recommandations, traités ont été signés par les gouvernements et déclinés en texte de portée nationale (Stratégie Nationale et Développement durable, lois, etc.). En France, en 1999, la «loi Voynet » intègre le principe de développement durable à la politique d’aménagement du territoire, puis en 2000, la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbain (SRU) consacre son intégration au sein du droit de l’occupation du sol, en l’inscrivant parmi les objectifs assignés aux documents d’urbanisme à l’article L121-1 du code de l’urbanisme. Le Grenelle 2 engage un « verdissement » des schémas de cohérence territoriale et des plans locaux d’urbanisme, accélérant ainsi sensiblement le mouvement amorcé par la loi SRU. Cela se traduit par de nouvelles exigences en matière de protection de l’environnement mais aussi par de nouveaux mécanismes qui orientent « la croissance dans des directions plus respectueuses de l’environnement ». Cela constitue autant d’outils qui sont à la disposition des acteurs de territoire pour aménager et développer durablement.

► Le quartier : échelle pertinente de la durabilité

Du point de vue de la durabilité, l’échelle du quartier présente un quadruple intérêt[3] :

– au niveau urbanistique, le quartier facilite l’articulation des pleins et des vides pour une ville plus compacte. Il permet de développer des synergies entre logements et équipements collectifs, ainsi que d’agencer les mixités sociales et fonctionnelles. Cette échelle facilite aussi le traitement des relations entre le bâti et l’espace public, la coordination entre les centralités et les réseaux de transport public, tout en ménageant des zones tampons (parcs, jardins, rues résidentielles)…En d’autres termes, elle permet de penser la qualité des usages de l’espace dans la proximité et de ce fait d’en parler avec chacun ;

– du point de vue de l’environnement, l’échelle du quartier permet une gestion plus intégrée des ressources et facilite l’organisation des déplacements : la gestion de l’énergie, de l’eau ou des déchets peut être appréhendée plus globalement qu’au niveau du bâtiment, par la mise en place d’équipements techniques bénéficiant d’une masse critique suffisante. De plus, l’articulation d’un projet de quartier à une infrastructure de transport public performante, permet d’optimiser la gestion du stationnement, ainsi que l’organisation des cheminements (piétons, vélos, covoiturage) vers des parcs relais ou pôle d’échanges. Ces domaines techniques et fonctionnels imposent de sortir du périmètre du quartier et de mettre en question à des échelles de territoire supérieures ;

– sous l’angle social, le quartier est l’échelon du vécu quotidien pour les habitants.  Les quartiers représentent le support des activités de proximité (associations, services sociaux, commerces…) qui permettent de lier les individus entre eux et de faire naître un sentiment d’appartenance au quartier. La durabilité sociale passe par l’implication des futurs habitants dans la définition du projet, de façon à répondre aux attentes en matière d’habitat (densité, mixité, mobilité douce, équipement de proximité, espace public de qualité..) et de logement (coopérative, location, propriété) ;

– dans une perspective économique, le quartier, comme territoire des proximités, tel qu’énoncé précédemment, renvoie à la question de l’offre commerciale, pouvant s’avérer plus ou moins structurante pour un ensemble plus large. Il en va de même sur la question de diversité des activités économiques, artisanales ou tertiaires pouvant s’y développer.

► Des quartiers « vitrines » aux quartiers durables[4]

Une première vague d’écoquartiers apparaît dans les années 1990, visant à minimiser l’impact de l’habitat sur l’environnement. Ils sont alors situés pour la plupart en zone périurbaine, sont l’expression d’un courant de pensée alternatif, et leurs habitants sont assimilés à des marginaux. On peut citer Vauban-Freiburg (Allemagne), pionnier des écoquartiers, imaginé et conduit par des citadins soucieux d’un environnement urbain plus sain et plus calme. D’autres vont suivre, fortement médiatisés pour certains pour leurs normes écologiques et techniques ou architecturales (l’anglais BedZED près de Londres, les suédois Bo 01 à Malmö et Hammarby à Stockholm).  L’approche, essentiellement environnementale, répond à une prise de conscience, mais ne constitue pas une approche urbanistique complète. Le volet social est insuffisamment pris en compte[5].

Avec le Grenelle de l’environnement, l’écoquartier devient durable, avec des objectifs plus larges que la seule dimension environnementale :

« Le quartier durable est un territoire qui, pour sa création ou sa réhabilitation intègre dans une démarche volontaire, une conception et une gestion intégrant les critères environnementaux, un développement social urbain équilibré favorisant la valorisation des habitants, la mixité sociale et des lieux de vie collective, des objectifs de développement économique, de création d’activités et d’emplois locaux, les principes de la gouvernance que sont la transparence, la solidarité, la participation et le partenariat[6]».

Une seconde vague d’écoquartiers apparaît (Lefèvre P., Sabard M., 2009), dans laquelle la ZAC de Bonne fait figure d’exemple dans les médias. Lauréat du Grand Prix National ÉcoQuartiers 2009 du MEDDTL, ce projet fait partie des premiers écoquartiers français réellement aboutis. Des efforts importants ont été menés dans différents domaines:

– Ecologique : normes basse consommation des bâtiments, espaces verts, voies cyclo-piétonnes, accessibilité des transports en commun, etc. ;

– Social : 40% de logements sociaux sur les 850 logements ; prix de vente plafonné à trois mille euros le m² pour la moitié des autres logements, moyennant des clauses anti-spéculatives de neuf ans ; établissement pour personnes âgées ; écoles ; accessibilité aux personnes à mobilité réduite (Atger, 2008) ;

– Economique : mixité habitats, espaces commerciaux et bureaux, hôtel.

Le quartier urbain durable intègre ainsi une réflexion environnementale mais également économique et sociale. Si le quartier doit contribuer à économiser les ressources, il est surtout  un lieu de vie et de mixité. C’est un espace micro urbain, dont le fonctionnement doit être appréhendé comme une ville, avec une multitude d’interrelations à des échelles différentes, et dans toute sa dimension humaine, sociale et culturelle. Il invite ainsi à une nouvelle manière d’appréhender la ville, dans sa complexité, bien loin des schémas simplificateurs qui ont ordonné les règles d’aménagement des 40 dernières années (Chouvet, 2007).

► Une ingénierie de projet à renouveler pour la réalisation de quartier durable

Le  « réflexe de périmétrisation » : entre nécessité et contrainte. De façon générale, les expériences menées montrent la propension à rester dans le périmètre d’opération. A cela plusieurs raisons peuvent être avancées : nécessité d’argumentaire simplifié pour construire un discours d’intervention ; recherche d’outils opérationnels et de procédures de mise en œuvre des projets qui confortent par retro-effet l’idée de bien délimiter le territoire d’actions  futures ; difficultés de mise en contexte élargie parce que faisant appel à des connaissances et des compétences techniques et conceptuelles plus larges, voire trop larges. Pourtant, la périmétrisation constitue un frein  dans la ré-articulation du projet à des politiques publiques plus larges (transports publics, déplacement doux, gestion des ordures ménagères, positionnement par rapport aux dynamiques de développement commercial, etc.).

La concertation pour une adhésion de la population au changement. L’acceptabilité sociale, par la population locale, des changements proposés est un des éléments importants de la faisabilité et de la mise en œuvre du projet. L’acceptabilité par des habitants futurs, le plus souvent inconnus, est construite sur des hypothèses. Certains principes comme la limitation de l’usage de la voiture en cœur de quartier et son report en périphérie, renvoient à la notion de prise de risque économique. Le risque sera différent s’il s’agit de logement social locatif réalisé par un bailleur social, ou de logements à la vente réalisés par un promoteur privé, qui risque de ne pas vendre son « produit ». L’acceptabilité de « voisinage » est aussi un facteur important. Mais un processus de concertation large et maîtrisé par les élus et les techniciens représente une charge souvent difficile pour des communes à assumer.

Une approche en coût partagé et en coût global encore balbutiante. Les coûts  engendrés, par chaque réalisation du projet, sont calculés par chaque financeur en coûts d’investissement, rarement en coûts de fonctionnement. Ils se retrouvent isolés du concept de projet sur les lignes budgétaires thématiques de chacun. Ainsi, l’aménageur qui réalise les voies (classées ensuite dans le domaine public) ne donne pas à la commune un calcul des coûts de gestion de ces voies sur plusieurs années et ne fait pas un comparatif entre plusieurs solutions possibles.

Par ailleurs, le savoir-faire local, en matière d’innovations ou de constructions, reste à promouvoir. Depuis les études jusqu’à la réalisation et à la gestion du quartier, le développement durable incite à rechercher des acteurs et des matériaux locaux. Or, les marchés publics obligent les collectivités à ne pas prendre en compte cet aspect. Certains matériaux font le tour de la planète pour arriver sur le chantier du quartier durable. En cela, les expérimentations (BedZED, Fribourg-Rieselfeld, Hammarby Sjöstad, etc.) ont montré que le recyclage de matériaux locaux pouvait constituer des solutions d’avenir.

► Conclusion

Plus qu’un lieu d’aménagement, le quartier est un lieu à vivre. De ce fait, le projet doit associer les parties prenantes, afin d‘intégrer leurs attentes mais aussi de limiter voire dénouer des situations de blocage qui pourraient apparaître au cours du projet. Cela exige un intense travail de concertation, qui va bien au-delà de la participation citoyenne. L’échelle impose une conception très en amont, réunissant une multiplicité d’acteurs, pour répondre aux questions techniques, financières, et prendre les décisions. La  démarche CATMED a montré que les projets de quartiers durables offre une réelle opportunité pour lancer des démarches originales de concertation. Par la transversalité des enjeux abordés et leur impact direct sur la vie des habitants et des usagers, ces projets peuvent susciter un réel intérêt et de fortes attentes, auxquelles il sera d’autant plus facile de répondre que les processus auront été pensés et articulés en amont avec le reste du phasage du projet.

L’enjeu des quartiers durables n’est pas de réaliser des territoires d’exception, entre laboratoire du développement durable et espace témoin. Le quartier n’est qu’un maillon de la chaîne pour un urbanisme durable (avec moins d’étalement urbain, plus de culture participative, des dispositifs éco-techniques). Il faut penser le quartier durable dans sa ville, l’intégrer dans un cadre plus large de projet de territoire, PLU, SCOT, Agenda 21 local. Il s’agit de mieux considérer leur potentiel d’effet d’entraînement » comme un vecteur d’urbanisme durable capable de générer de nouvelles politiques publiques locales.

 

► Références

ARENE, 2005, Quartiers durables : guide d’expériences européennes, Ile-de-France.

Atger C., 2008, « Grenoble. Un laboratoire à énergie positive », Diagonal, No178, 50-52.

Benoit G., Comeau A., 2005, Méditerranée, les perspectives du Plan Bleu sur l’environnement et le développement, Paris, L’Aube.

Bonard Y., Gaillard D., Schaeffer V., 2008, « Genève/Lausanne : enjeux sociaux et quartiers durables », Urbanisme, No.363, 56-60.

Chouvet C., 2007, Les quartiers durables : un exemple de démarche intégrée et participative, Comité 21-Angenius

Communauté du Pays d’Aix, 2011, CAT MED : un partenariat européen pour des modèles urbains durables en Méditerranée, Aix en Provence, PUAM, Collection Espace et développement durable.

Émelianoff C., Theys J. 2000, « Les contradictions de la ville durable », in Theys J. (dir.), Développement durable, ville et territoire, Paris ; MELT-DRAST, 53-63.

Émelianoff C., 2004, « L’urbanisme durable en Europe : à quel prix ? », Écologie et politique, No.29, 21-36.

Lefèvre P., Sabard M., 2009, Les éco-quartiers : l’avenir de la ville durable, Rennes, Apogée.

Plan Bleu, 2008, Changement climatique et énergie en Méditerranée, Banque européenne d’investissement.

Schaeffer V., Ruegg J., Litzistorf-Spina N., 2010, « Quartiers durables en Europe : Enjeux sociaux et processuels », Urbanisme, No.371, 27-32.

► Notes

[1] Appel à projet ÉcoQuartier, MEDDTL, 2011

[2]  Rapport Bruntland, 1987.

[3]  Observatoire de la ville et du développement durable, Lausanne, introduction au colloque « Projets de quartiers durables : de l’intention à la réalisation », 2008.

[4] Les Écoquartiers au cœur du Grenelle de l’Environnement, quels enjeux? Lettre du développement durable du CERTU, janvier 2008.

[5] Émelianoff, Theys, 2000, p53-63 ; Émelianoff, 2004, p21-36 ; ARENE, 2005 ; Bonard, Gaillard, Schaeffer, 2008, p53-60 ; Schaeffer, Ruegg, Litzistorf-Spinaa, 2010, p27-32

[6] Association des Éco Maires.

De nouveaux droits-devoirs envers la Terre commune

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Auteur : Béatrice Mésini, Cnrs-Telemme…

Le texte de la Charte de l’environnement de 2005 énonce l’environnement comme un droit-devoir : « Chacun a le droit de vivre dans un environnement équilibré et favorable à sa santé », assorti des devoirs pour toute personne physique ou morale, publique ou privée de « prendre part à la préservation et à l’amélioration de l’environnement », «prévenir les atteintes qu’elle est susceptible de porter à l’environnement », « contribuer à la réparation des dommages dans les conditions définies par la loi ». Selon J. Morand-Deviller (2003), l’exposé des motifs du projet de loi constitutionnelle renvoie à une perspective historiciste des droits fondamentaux humains : « droits de l’homme citoyen (préambule de la déclaration de 1789), droits de l’homme dans son milieu économique et social (préambule de la Constitution de 1946), droits de l’homme dans son environnement. Les deux premiers textes rattacheraient la Constitution de 1958 au passé, la Charte de l’environnement l’entraînerait vers l’avenir », vers une troisième et nouvelle étape du pacte républicain. La protection de l’environnement est érigée au même rang que les droits de l’homme et la souveraineté nationale. La formulation laisse pendante la question de savoir si les nouveaux « droits et devoirs définis dans la Charte de l’environnement » se distinguent des droits de l’homme ou en forment une nouvelle branche.

En droit international, les ressources naturelles ne disposent d’aucun statut, alors qu’un droit mondial devrait présider à leur destinée (Lille, 2010). En revanche, le droit des peuples à « disposer librement de leurs richesses et de leurs ressources naturelles » mais aussi « d’assurer librement leur développement économique » a été intégré dans de nombreux textes internationaux (Jouve, 1992). Dans leur résolution de janvier 1952, les Nations-Unies ont reconnu aux pays insuffisamment développés « le droit de disposer librement de leurs richesses naturelles ». Divers textes s’ensuivront (les pactes du 16 décembre 1966 relatifs aux droits civils et politiques et aux droits économiques, sociaux et culturels ;  la Déclaration générale de La Havane (1966) ; la Déclaration relative à l’instauration d’un nouvel ordre économique international (1974) ; la Déclaration d’Alger (1976) ; la Charte africaine des droits de l’Homme et des peuples (1981). Ce droit s’exerce dans l’intérêt exclusif des populations. En aucun cas, un peuple ne peut en être privé (Jouve, 2000).

L’analyse se fonde sur une observation longitudinale des revendications portées par les communautés, collectifs, associations et ONG’s lors des Forums sociaux locaux, nationaux et internationaux entre 2000 et 2008, mobilisés sur la défense des ressources locales, l’accès aux moyens de subsistance et la préservation de l’environnement. Le processus de convergence des luttes et de transnationalisation des revendications est actionné par des acteurs hétérogènes, sur la base de diagnostics partagés en termes de privation et de pauvreté, de privatisation des terres, des ressources et des savoirs, de concentration, d’internationalisation du capital foncier et économique ou encore du brevetage du vivant, qui conduisent à l’exploitation et à la destruction des communautés humaines. Les termes co-construits de patrimoine et de bien commun expriment l’intérêt de tous, la primauté des usages collectifs et les devoirs de chacun.

► La reconnaissance de droits ancestraux des communautés autochtones, indigènes, rémanentes

Dans son texte d’appel de 2004, le Forum Mondial de la Réforme Agraire[1] positionnait les nouveaux enjeux de la gestion de l’espace et l’accès aux ressources naturelles et vivrières au XXIe siècle : « l’eau, la nature, la biodiversité appartiennent à l’humanité en tant que forces créatrices. Si on laisse se multiplier les agressions contre la terre et s’épuiser les forces de la nature, il n’y a plus de vie. Nous défendons les droits d’accès à la terre, le développement de systèmes agricoles protégeant des espaces économiques et sociaux, respectueux des cultures et des valeurs des peuples. [2] »

La vision de la Terre commune se nourrit pour chaque peuple de valeurs et perceptions d’une interdépendance entre espèces animales, végétales et humaines, articulée à des pratiques socioculturelles et cultuelles qui privilégient nécessité et frugalité (Vinod Raina, 2010). La déclaration des indigènes du Mexique, qui a été lue en intronisation du FMRA imprimait les contours d’une alliance élargie sur la défense des droits du vivant :

« La terre et les territoires représentent la Terre Pacha Mama, la mère-Terre dans laquelle on grandit et on est enterré, par qui on gère la vie et la production d’aliments pour tous les peuples….. Chers frères et sœurs d’Asie, d’Amérique, d’Afrique et d’Australie unissons nos forces. Nos semences doivent vivre en toute liberté et produire des aliments sains. Nos pleurs peuvent couler librement, ils rendront nos récoltes plus fécondes. Nous, nos villages, nos cultures, notre sagesse et nos connaissances continueront à alimenter l’humanité. Pas de terre sans paysans et plus de paysans sans terre. Partageons la Terre, les semences, la réforme agraire. Levons-nous et partageons cette lutte. Globalizamos la luta, globalizamos la esperanza ».

La réalisation des droits individuels et collectifs est un débat à approfondir, ont souligné les participants de l’Atelier Peuples indigènes qui « croient dans les droits collectifs, alors que le modèle néolibéral les présente comme un danger ».

« Quel terrain d’entente trouver avec les mouvements paysans et comment faire coïncider les revendications sachant que nous vivons tous avec la Terre-mère ? Là où vivent les peuples indigènes, il y a une meilleure gestion des ressources naturelles, comme l’eau. Les consommateurs des villes comme celles de l’Altiplano qui utilisent ces ressources, historiquement protégées par les peuples indigènes, déconsidèrent ceux qui les ont conservées. Il faut assurer une cohabitation entre tous les êtres humains et des êtres humains avec la nature, en tenant compte des contradictions culturelles et territoriales. Il est fondamental de connaître et valoriser la diversité culturelle sans imposer nos conceptions, c’est un apprentissage commun.[3]

Autre question prégnante, comment réincorporer l’histoire et les luttes des peuples comme moyen de sensibilisation en termes d’identité, de cosmovision de la terre et des territoires, de la culture et du pouvoir, s’interrogent les participants de l’Atelier Formes d’organisation de la société paysanne. Une question prioritaire pour les peuples indigènes est la reconnaissance de leurs droits sur leurs territoires mais aussi celle de leur garantie. La décennie des peuples indigènes a été proclamée en 1994 et s’est terminée, en décembre 2004, sans aucun résultat sinon plus de pauvreté, d’exclusion, de déclassement et de misère. Les participants proposent une définition des peuples indigènes et de leurs territoires comme possessions ancestrales, en tant qu’occupations permanentes et ensemble de relations culturelles et spirituelles, organisant les modalités d’usages des ressources, de transmission et de changement de régime des terres communes.[4]

► Consécration des droits culturels

Au cours du forum public, qui s’est tenu à Prague en septembre 2000, en parallèle à la réunion de la Banque mondiale et du FMI, s’est constituée l’Alliance des peuples du Sud « créanciers de la dette écologique ». La dette écologique est l’exigence de la réparation par les pays industrialisés du Nord du pillage et de l’usufruit des richesses naturelles des pays du tiers-monde qu’ils ont exploités ainsi que de leur responsabilité de l’adossement de leur propre développement sur la destruction progressive des milieux physiques -terrestre, marin et atmosphérique- de la planète Terre. Sur fond de convergence des luttes contre l’appauvrissement du Sud par le Nord et en faveur de l’annulation de la dette, les signataires de cette déclaration réclament « la reconnaissance et le respect des droits ancestraux des peuples autochtones sur leurs terres pour leur garantir une existence en tant que peuples et en tant que cultures (…). Il est légitime pour les gouvernements de protéger leurs populations des effets de la dérégulation et de la libéralisation du commerce, en particulier en matière de sécurité alimentaire et de production domestique[5] ».

Après l’écologie culturelle des années 1960-1970, on assiste aujourd’hui à un regain d’intérêt pour les « savoirs naturels » des peuples locaux qui posent la question de leurs usages et de leur transmission. Cette résurgence n’est pas neutre, souligne Marie Roué[6], ethnobiologiste au Muséum National d’Histoire naturelle. Autrefois qualifiés de savoirs populaires, la reconnaissance de ces savoirs écologiques traditionnels est centrale dans le contexte actuel de la gouvernance multi-niveaux qui s’établit pour une cogestion de l’environnement naturel.

Les politiques gouvernementales doivent « respecter l’autonomie des peuples dans leurs territoires traditionnels en reconnaissant leurs cultures et traditions.[7] » Dans le contexte politique et constitutionnel du premier centenaire de l’abolition de l’esclavage au Brésil en 1988, le titre 68 de la Constitution a reconnu aux descendants des esclaves fugitifs vivant encore dans les communautés fondées par leurs ancêtres (quilombos), le droit à la pleine propriété de leurs terres. Aujourd’hui, plus de 700 « communautés rémanentes » ont été identifiées dans le pays, une cinquantaine officiellement reconnue par le ministère de la Culture, même si seule une minorité a effectivement reçu les titres de leurs terres (Véran, 2007).

La revendication de droits ancestraux s’inscrit dans des territoires agis par des cultures originelles communautaires. Fin mars 2004, la Cour suprême du Canada a examiné deux dossiers que la Colombie-Britannique a perdus en appel face aux peuples autochtones, à Montréal. La première affaire opposait le gouvernement provincial de Victoria aux indiens Haidas, qui protestaient contre l’exploitation forestière dans la région de Haida Gwaii, en invoquant « la place des arbres dans leur culture ancienne, touchant au sacré, à l’histoire et à la mémoire ». La deuxième concernait les Tlingits de la rivière Taku qui s’opposaient à la réouverture d’une mine approuvée par Victoria où la justice a conclu que « l’État a un devoir de consultation dès que les droits ou titres ancestraux sur un territoire sont revendiqués et que cette revendication est plausible, même si son bien-fondé n’est pas encore établi. » Rappelant la jurisprudence de 1997 issue de l’affaire Delgamuukw dans laquelle la justice prend en compte la tradition orale dans les revendications territoriales, Marie Mauzé estime qu’à terme « les revendications des indiens seront toutes satisfaites.[8] ».

► La non-brevetabilité du vivant

La Via Campesina, par la voix de Joao Pedro Stedile du MST, mobilisée durant le contre-sommet du Qatar 2001, explique que l’OMC ne représente ni les intérêts des pays du tiers-monde, encore moins ceux des pauvres de ces pays, ni de ceux de l’hémisphère Nord. En échange de la promesse de l’Union européenne de diminuer ses aides et d’ouvrir son marché aux pays exportateurs du Sud, ces derniers se sont engagés à accepter l’imposition des brevets TRIPS qui transfèrent la propriété du vivant aux firmes multinationales :

« Nous luttons avec nos pauvres, nos gouvernements et les institutions démocratiques pour élaborer des garanties pour que la terre et les ressources naturelles soient un patrimoine commun de l’humanité dont les paysans et les agriculteurs sont les gardiens.[9] »

Les signataires de la déclaration finale du Forum préparatoire de Rio+10, qui a eu lieu au Brésil en 2002, ont élaboré une déclaration exigeant la mise en œuvre du principe de « non-brevetabilité du vivant et des semences », à leur classement en « patrimoine de l’humanité » ainsi qu’à la ratification par les gouvernements du Protocole sur la Biosécurité de Carthagène.

« La nature est une valeur fondamentale en soi, et la vie et sa protection se situent au-dessus des accords commerciaux internationaux. Nous défendons la souveraineté des peuples et des nations sur leur patrimoine génétique et la mise en œuvre de stratégies durables qui rendent possible les conditions de vie des populations et la préservation de la biodiversité ».

Les représentants d’associations paysannes, de syndicats, de professeurs, de chercheurs, réunis dans l’atelier su FMRA Recherches extension et technologies pour un modèle paysan ont dénoncé la privatisation du savoir à travers les droits de propriété intellectuelle et les brevets. Selon eux, permettre l’accès à la formation et à l’information, c’est posséder un savoir collectif et communautaire.

« Sur la base de la diversité et de désaccords, plusieurs points ont fait l’objet de consensus : quels que soient les modes de recherche et de production de technologies, ils doivent accompagner le processus d’autonomie des peuples paysans et indigènes, marier la culture et les savoirs locaux, et promouvoir la vie en général. S’il n’existe pas de communication avec eux tout comme entre eux et les experts, toute alternative envisagée sera vouée à l’échec ».

L’état des lieux dressé dans l’Atelier Règlement social des droits d’usages a pour sa part affirmé l’importance de la régulation des usages contre la dérégulation des intérêts privés.

En 1992, la Convention de Rio sur la diversité biologique a entériné une approche instrumentale en reconnaissant les droits de propriété sur le vivant, le droit à appréhender les ressources génétiques et végétales jusque-là tiraillées entre deux tendances, la monopolisation et l’échange (Hermitte 2004).

« Depuis le développement du droit des brevets et les pressions exercées par certaines firmes, c’est la tendance à la monopolisation qui semble l’emporter, si bien que l’on a assisté à un mouvement de privatisation du vivant qui s’est étendu dans les différentes branches du droit. Cela a conduit à l’élaboration d’un régime complexe qui prend peu en considération les préoccupations des pays et des populations du Sud ».

Dans son livre consacré à la biopiraterie, Vandana Shiva (2002) montre comment l’instauration de ces nouveaux régimes de propriété intellectuelle et d’une exploitation accélérée de la biodiversité « crée de nouveaux conflits entre propriété privée et propriété collective, entre utilisation mondiale et utilisation locale ».

► Relativité d’un droit individuel de propriété, conditionné par les usages collectifs

Les mobilisations observées renvoient non seulement à la fonction sociale de la propriété mais aussi à ses fonctions éminemment culturelles (patrimoine commun), cultuelles (cosmovision de la Terre mère) et écologiques (interdépendance homme-milieu). La propriété privée du sol n’est pas la réponse aux défis, mais l’origine des problèmes objecte Samir Amin dans son intervention en plénière du FMRA, se livrant à un rappel historique de l’évolution des droits de propriété dans le temps et dans l’espace.

« Le régime foncier, fondé sur la propriété privée du sol, est une invention récente et encore limitée dans l’Histoire. Mais le danger de son développement et de son enracinement est devenu saillant….. Cela a amené la destruction des modes de vie antérieurs, des droits coutumiers et collectifs des communautés paysannes, par le système des enclosures au profit d’une nouvelle classe de propriétaires fonciers ».

Le texte initial, adopté par les constituants en France le 26 août 1789 mentionnait non pas « la propriété étant un droit » mais « les propriétés » puisqu’il y avait une superposition de droits individuels et collectifs sur un même bien-fonds (Comby, 1990).[10] En cela, la Révolution n’a pas créé la propriété mais elle a consacré « la suprématie de l’un de ses ayant-droit sur les autres ». La thèse de Mikhaïl Xifaras confirme que l’énoncé a été corrigé au nom des lois de l’orthographe en 1791, conduisant à une réinterprétation progressive par les jurisconsultes jusqu’à 1804, date à laquelle la propriété advint comme le « droit le plus absolu de jouir et de disposer d’un bien. » Nous conclurons à la relativité d’un droit individuel de propriété conditionné par les usages collectifs, en faisant l’hypothèse d’une redissociation dans ses trois composantes, usus et fructus dressés contre l’abusus, droit d’aliéner, céder, hypothéquer, transmettre, vendre ou « mésuser de son bien ».

Nous postulons qu’une troisième génération de droits se déploie sur l’axe nature/culture/environnement. Au cœur de cette nouvelle génération de droits fondamentaux, la notion de patrimoine commun inscrit la tension suscitée, d’une part, par la reconnaissance et la préservation des droits des générations passées et, d’autre part, par la consécration du droit des générations présentes et futures. Comment concilier des droits créances et devoirs, mais aussi des droits individuels et collectifs parfois antinomiques ? Comment arrimer les droits individuels de la première génération, les droits collectifs de la seconde génération « droits économiques et sociaux», avec les nouveaux droits collectifs « culturels, territoriaux et environnementaux », revendiqués au tournant du siècle ? Le terme génération est toutefois ambivalent car il semble suggérer que les droits fondamentaux les plus anciens sont définitivement garantis, alors que les mobilisations actuelles se greffent en permanence sur la défense et la garantie de leur application. 

 ► Références

 – Barthes Angela, Mesini Béatrice, 2008, Du local au mondial. Alternatives rurales et luttes paysannes, Publication de IUT de Digne-Université de Provence, Château-Arnoux.

– Comby Joseph, 1990, « L’impossible propriété absolue », in Un droit inviolable et sacré, ADEF, 1990.

– Hermitte Marie-Angèle. et Kahn P. (dir.), 2004, Les ressources génétiques végétales et le droit dans les rapports Nord-Sud, Bruylant, Bruxelles.

– Jouve Edmond, 1992, Le droit des peuples, Paris, PUF, 2e éd.

– Jouve Edmond, 2000, « Où en est le droit des peuples à l’aube du III e millénaire ? », Actes de la 5e réunion préparatoire de Bamako : la culture démocratique.

– Lille Francois, 2010, « Des ressources sans statut », Altermondes. Nous n’avons qu’une seule planète, n° 9, printemps 2010.

– Morand-Deviller Jacqueline (coord.), 2003,  « Études et doctrine. La constitution et l’environnement », Cahiers du Conseil constitutionnel, n° 15, Dalloz.

– Shiva Vandana, 2002, La Biopiraterie ou le pillage de la nature & de la connaissance, South End Press, Boston, Massachusetts.

– Véran Jean-François, 2007, « Le droit à la terre des communautés noires brésiliennes », site Africultures.

– Vinod Raina, 2010, « La nature est sacrée », in Altermondes, op.cit.

– Xifaras Mikhaïl, 2004, La propriété. Étude de philosophie du droit, PUF, Paris.

 ► Notes

[1] Ce Forum  a réuni en décembre 2004 à Valencia (Espagne), 600 délégués venus de 70 pays et de 140 organisations et communautés, dont 43% de femmes.

[2]Francisca Rodriguez/ANAMURI-Chili, FMRA, décembre 2004.

[3]Conclusions de l’Atelier Peuples indigènes, Coordinateurs Luis Llanquilef/Ranil Lafkentue-Chili, Pedro de la Cruz/Fenocin-Équateur, FMRA op.cit.

[4] Conclusions de l’Atelier Peuples indigènes, FMRA op.cit.

[5] Document collectif, « FMI, Banque Mondiale. Pire que la guerre, le développement », Prague 2000.

[6] Marie Roué, « Développement durable et reconnaissance des savoirs locaux ou traditionnels », janvier 2003, site d’ecorev.org.

[7]Documento  de la Commission indigène, fortement mobilisée depuis la répression d’une marche pacifique à Coroa Vermelha, le 22 avril 2000, Porto Alegre, 31 janvier 2002.

[8]Interview de M. Mauzé, directrice de recherches au CNRS, « Une hache de guerre pour reconquérir la terre », Libération, mars 2004.

[9]Joao Pédro Stedile, 2001, « A OMC é dos ricos e para os ricos », en ligne site internet du Forum Social Mondial, novembre.

[10] À la diversité des droits locaux s’ajoutait une pyramide de droits divers sur le sol, diluant son appropriation en un système complexe de rentes, de revenus et d’usages.

L’éradication de la précarité énergétique, enjeu du développement durable

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Auteur : Françoise ZITOUNI, Maître de Conférences, Aix-Marseille Université…

La précarité est caractérisée par « l’absence d’une ou plusieurs des sécurités, notamment celle de l’emploi, permettant aux personnes et familles d’assumer leurs obligations professionnelles, familiales et sociales et de jouir de leurs droits fondamentaux ».[1] Bien que l’insécurité de l’emploi demeure aujourd’hui encore le principal facteur de précarité économique et sociale, elle se conjugue avec d’autres facteurs qui touchent notamment à l’habitat et empêchent de nombreux ménages d’accéder à des conditions de vie décentes. La privation de logement, le mal-logement, et plus largement le poids des dépenses (notamment énergétiques) liées au logement, jouent en effet un rôle de plus en plus déterminant dans le processus de précarisation des ménages.

Ainsi, sous l’influence du Grenelle de l’environnement, le thème de la précarité énergétique est devenu depuis quelques années un enjeu des politiques de développement durable. Confinée jusqu’à présent au cadre des politiques sociales, la question de l’accès à l’énergie des ménages défavorisés doit s’articuler désormais avec la préoccupation de maîtrise de la consommation énergétique dans le logement et en particulier dans le parc privé dégradé. En effet, ce sont les ménages les plus pauvres et les plus mal logés qui supportent la facture énergétique la plus lourde. Entre 2001 et 2006, la part des dépenses d’énergie dans le revenu des 20% des ménages les plus pauvres a augmenté de 50% alors qu’elle a baissé de 20% pour les ménages les plus aisés. En 2006, la dépense énergétique des ménages les plus pauvres était 2,5 fois plus élevée que celle des ménages les plus riches[2].

Prenant en compte ces évolutions, le rapport du groupe de travail du Plan bâtiment Grenelle sur la précarité énergétique[3] a abouti  d’une part au lancement, en janvier 2010, du plan national de lutte contre la précarité énergétique dont l’objectif est de réhabiliter en huit  ans le logement de 300 000 propriétaires modestes et d’autre part, à l’inscription des mesures de lutte contre la précarité énergétique dans les plans départementaux d’action pour le logement des personnes défavorisées (PDALPD) par la loi Grenelle II du 12 juillet 2010.

► Comment définir et mesurer la précarité énergétique?

Il n’existe pas de définition unique de la précarité énergétique. Est considéré en situation de précarité énergétique un foyer qui consacre plus de 10% de ses revenus[4] à la couverture de ses dépenses d’énergie afin de chauffer correctement sa résidence principale.[5] Le projet de révision de la directive communautaire sur la performance énergétique des bâtiments de 2002[6] reprenait la même définition fondée sur les deux critères de la nature des dépenses d’énergie  (chauffage) et de leur poids (plus de 10%) par rapport aux revenus des ménages (ou taux d’effort énergétique). Selon cette approche, 13% des ménages français seraient en précarité énergétique avec un taux d’effort énergétique de 10 à 15%[7].

Or, ces critères sont contestables. En premier lieu, ils ne retiennent parmi les dépenses énergétiques, que celles relatives au chauffage et ne prennent pas en compte notamment les dépenses de carburant alors qu’elles contribuent pour une grande part à l’alourdissement de la facture énergétique et au creusement des inégalités entre ménages suivant leur lieu d’habitation.[8] En second lieu, ils ne permettent pas de recenser les ménages qui vivent dans des logements ne disposant pas de chauffage ou ayant des difficultés à chauffer ou encore qui développent des pratiques de restriction ou de privation de chauffage. L’INSEE identifie environ 300 000 ménages dont le taux d’effort énergétique est inférieur à 10% mais qui se sont privés de chauffage pour des raisons financières.

C’est pourquoi, d’autres approches prennent en compte la capacité du ménage à maintenir une température suffisante dans son logement, la possibilité de disposer d’autres services énergétiques essentiels tels que l’éclairage, le transport ou l’électricité pour l’usage d’internet…  qui rendent mieux compte de la complexité du phénomène de pauvreté énergétique. Ainsi, le Comité économique et social européen suggère que l’Union européenne adopte une définition commune de la précarité énergétique à caractère général, intégrant ces données, qui puisse ensuite être adaptée par chaque Etat membre.[9]

Selon l’article 11 de la loi Grenelle II, est en situation de précarité énergétique « une personne qui éprouve dans son logement des difficultés particulières à disposer de la fourniture d’énergie nécessaire à la satisfaction de ses besoins élémentaires en raison de l’inadaptation de ses ressources ou de ses conditions d’habitat ». Cette définition est à la fois large et restrictive. Elle met l’accent sur les difficultés des ménages à satisfaire leurs besoins élémentaires plutôt que sur le rapport entre leurs dépenses énergétiques et leurs revenus. Elle permet de brosser un portrait-type des ménages souffrant de précarité énergétique. Ainsi, 87% des ménages sont issus du parc privé, 70% appartiennent au quart des ménages ayant les revenus les plus bas, 62% sont propriétaires occupants, 55% sont âgés de plus de 60 ans, ils habitent plutôt en milieu rural ou dans de petites agglomérations[10].

La définition à la française attribue les difficultés d’accès à l’énergie aux mêmes causes que les difficultés d’accès au logement[11] si ce n’est que la précarité énergétique découle plus encore des conditions de logement (insalubrité, indécence, habitat précaire ou de fortune…) que des conditions d’existence. Elle y répond par la reconnaissance d’un droit d’accès à l’énergie (chauffage, éclairage et fonctionnement des appareils électroménagers et multimédia, eau chaude sanitaire, cuisson…), composante du droit au logement. Et dans les deux cas, la réponse sociale est la même : « le droit à une aide de la collectivité pour accéder à un logement décent et indépendant ou s’y maintenir et pour y disposer de la fourniture d’eau, d’énergie et de services téléphoniques ». L’action publique en matière de résorption de la précarité énergétique y est donc abordée exclusivement  sous l’angle de la garantie du droit à l’accès aux services essentiels dans le logement.

► Précarité énergétique et accès à la fourniture d’énergie dans le logement

Une étude du Secours catholique réalisée en 2009 sur 1000 personnes en situation de pauvreté « ordinaire » (ayant des ressources plus ou moins régulières et bénéficiant d’aides sociales) démontre que la part des dépenses incompressibles, dans le revenu de ces ménages (hors aides au logement), s’élève à 67,9%. Le logement, regroupant le loyer et les charges (eau, gaz, électricité, assurances) absorbe en moyenne plus de la moitié de ces dépenses contraintes (63,1%). Les seules dépenses liées à la consommation d’énergie (gaz, électricité, fuel) représentent en moyenne 10,5% du revenu et 15,5% des dépenses contraintes[12]. L’augmentation des coûts du logement et de l’énergie pèse donc très lourdement sur le budget des ménages les moins favorisés, réduisant de façon drastique leur « reste à vivre ». En l’absence de dispositif global de solvabilisation[13], la prise en charge de la précarité énergétique relève principalement des dispositifs d’aide et d’action sociale mis en œuvre dans le cadre des Plans départementaux d’action pour le logement des personnes défavorisées[14] et des Fonds de solidarité pour le logement, qui ont absorbé les fonds d’aide aux impayés d’énergie.

La solidarité envers les plus défavorisés implique également les fournisseurs d’énergie et passe par une baisse de la tarification de l’énergie  pour les  ménages en difficulté. A cet égard, l’automaticité des tarifs sociaux du gaz et de l’électricité, que le gouvernement a décidé de mettre en œuvre à compter du 1er janvier 2012 pour les familles dont les revenus sont inférieurs aux plafonds de la CMU complémentaire, devrait faire passer le nombre de bénéficiaires de ces tarifs de 600 000 actuellement à 1,5 ou 2 millions de foyers.

Enfin, le thème de la précarité énergétique est associé à l’objectif de maîtrise des consommations énergétiques des bâtiments  qui ne saurait être atteint « sans des comportements individuels adaptés et un usage repensé de l’énergie parallèlement à une amélioration des performances énergétiques des logements »[15].

► Précarité énergétique et efficacité énergétique des bâtiments

Le traitement de la précarité énergétique fait partie, au même titre que l’amélioration de l’efficacité énergétique des bâtiments, des mesures nationales de lutte contre le changement climatique et doit, à ce titre, contribuer à la réduction de la consommation d’énergie. D’après l’article 2 la loi Grenelle I du 3 août 2009,  « la maîtrise de la demande d’énergie constitue la solution durable au problème des coûts croissants de l’énergie pour les consommateurs, notamment pour les ménages les plus démunis, particulièrement exposés au renchérissement des énergies fossiles ». C’est pourquoi « le programme d’économies d’énergie dans le secteur du logement comprendra des actions ciblées de lutte contre la précarité énergétique ».

La mise en œuvre d’un tel programme dépend de la capacité des acteurs (collectivités publiques, propriétaires et occupants, fournisseurs d’énergie,  associations et services sociaux) à construire une culture commune  et à mettre leurs actions en synergie, que celles-ci portent sur le bâti ou visent les occupants, qu’elles soient préventives ou curatives, programmées à court ou à plus long terme, dans une démarche de développement durable.

Or, l’efficacité de l’action publique est entravée par les difficultés qu’éprouvent les pouvoirs publics à répondre globalement et avec des outils appropriés à la complexité des situations de précarité énergétique. Le programme d’action contre la précarité énergétique donne la priorité à la rénovation thermique du parc de logements locatifs sociaux et, en ce qui concerne le parc privé, à la seule fraction de ce parc  occupé par les propriétaires les plus défavorisés[16]. Ce choix est sans doute dicté par des considérations pratiques qui tiennent à l’absence de bénéfice pour les propriétaires bailleurs des opérations de rénovation thermique et au risque que les investissements publics sur le parc locatif privé ne se transforment en des subventions directes aux propriétaires. Aussi, le parc locatif privé et en particulier la relation bailleur-locataire sont-ils considérés comme « l’angle mort de l’ensemble des dispositifs ».[17]

D’autre part, il est étonnant de constater que la politique de résorption de la précarité énergétique n’est pas vraiment corrélée aux politiques de lutte contre l’habitat indigne, insalubre ou indécent, alors que l’absence ou le fonctionnement défectueux d’équipements de confort tels que chauffage, eau chaude, électricité, gaz, l’absence d’isolation et de ventilation, l’humidité… caractérisent un logement indécent ou insalubre.

 ► Conclusion

Malgré la volonté affichée par les pouvoirs publics d’apporter des solutions durables à la précarité énergétique, celles-ci peinent à répondre à l’ensemble des problématiques liées à  ce phénomène. Peu à peu ont pourtant été mis en place les outils nécessaires à la conduite d’une politique globale et transversale : observatoire de la précarité énergétique, plans climat énergie territoriaux, opérations programmées d’amélioration de l’habitat (OPAH) à volet énergie, etc. Néanmoins, la faible articulation entre instruments de programmation des politiques départementales (PDALPD) et intercommunales (PLH) de l’habitat, dont les uns sont plus orientés vers la prise en charge des ménages victimes de précarité énergétique et les autres vers le renouvellement du parc immobilier, risque d’accentuer encore la segmentation des actions et des acteurs. Les Plans climat énergie territoriaux (PCET), rendus obligatoires par la loi Grenelle II, pourraient devenir les outils d’une prise en charge des enjeux de la lutte contre la précarité énergétique dans leur globalité, si ces plans n’étaient pas eux-mêmes éclatés entre plusieurs échelles territoriales et plusieurs logiques d’acteurs. La proposition d’intégration d’un volet « énergie et précarité dans le logement » dans les PCET régionaux, qui aurait pu permettre de systématiser, coordonner et pérenniser les actions, d’impliquer diverses échelles de territoires selon leurs compétences et de proposer des actions types à mettre en œuvre en lien avec les PDALPD, n’a pas été reprise par la loi du 12 juillet 2010.[18]

Enfin, sur le plan opérationnel, les pouvoirs publics seront tôt ou tard confrontés à la question de la rénovation énergétique du parc locatif privé à occupation sociale ou très sociale. Ils devront être attentifs aux incidences de la mise aux normes énergétiques des logements sur le renchérissement des prix de l’immobilier et sur le maintien dans les lieux des ménages les plus pauvres. Concilier les dimensions économique, sociale et environnementale du développement durable est un impératif dont la mise en œuvre concrète révèle, comme en l’espèce, les limites. Pour ne pas sacrifier le volet social de la politique énergétique à des impératifs strictement économiques et environnementaux, il faudra sans doute renoncer à vouloir à tout prix standardiser le parc privé pour offrir des alternatives à  la disparition de « l’habitat tiers»[19] et à l’exclusion de ses occupants précaires.

 

 ► Notes et références

[1] Rapport Wresinski,  « Grande pauvreté et précarité économique et sociale », Conseil économique et social, février 1987.

[2] ADEME, « Le poids des dépenses énergétiques dans le budget des ménages en France », ADEME et vous – Stratégie et études, n° 11, 3 avril 2008.

[3] Plan bâtiment Grenelle, Rapport du groupe de travail Précarité énergétique, Philippe Pelletier, Alain de Quero, Bernard Lapostolet, MEEDDM, 15 décembre 2009.

[4] Comprenant les allocations logement et les aides au remboursement des intérêts d’emprunt.

[5] Soit 21° C dans la pièce principale et 18° C dans les autres pièces, selon la définition de l’Organisation mondiale de la santé.

[6] Directive 2002/91/CE du 16 décembre 2002 du Parlement européen et du Conseil abrogée par la directive 2010/31/UE du 19 mai 2010. Cette définition disparaît dans la version définitive de ce texte.

[7] Rapport du groupe de travail Précarité énergétique, 15 décembre 2009, op. cit.

[8] Par exemple, le réseau de transports collectifs est plus dense en agglomération qu’en zone rurale, d’où une moindre consommation énergétique.

[9] CESE, avis sur « La précarité énergétique dans le contexte de la libéralisation et de la crise économique », (2011/C 44/09), JOUE C 44/53 du 11 février 2011.

[10] Rapport du groupe de travail Précarité énergétique, 15 décembre 2009, op. cit.

[11] Article 1 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en œuvre du droit au logement.

[12] Rapport statistique 2009 du Secours catholique, « Ressources, crise et pauvreté », novembre 2010.

[13] Rapport de la mission « Transformation des modes de vie, des comportements et de la consommation » présidée par Pierre Saglio et Alain Chosson, 28 janvier 2010. Le rapport préconise l’application de ce dispositif de solvabilisation dès lors que la charge énergétique des ménages dépasserait 10 % de leur revenu.

[14] Article 2 de la loi du 31 mai 1990 modifié par l’article 11 de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010.

[15] Philippe Pelletier, rapport au Ministre de l’Ecologie, du développement et de l’aménagement durables, « Amélioration énergétique du parc de logements existants », synthèse, septembre 2007.

[16] Le programme « habiter mieux » géré par l’ANAH a pour objet de rénover, sur la période 2010-2017, les logements de 300 000 ménages propriétaires occupants en situation de forte précarité énergétique.

[17] Plan Urbanisme Construction, Aménagement (PUCA), « Réduction de la précarité énergétique : les premiers enseignements », octobre 2009.

[18] Parmi les quelque 200 plans répertoriés par l’observatoire des PCET de l’ADEME, 3 seulement prévoient des actions de lutte contre la précarité énergétique ! http://observatoire.pcet-ademe.fr/liste

[19] V. Gustave Massiah et Jean-François Tribillon, « Habitat tiers. Recherche exploratoire sur l’habitat populaire », PUCA 2000.

L’oléiculture méditerranéenne et française dans la mondialisation

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Auteurs : Yvette Lazzeri (CNRS-AMU) et Olivier Nasles (AFIDOL)…

L’olivier a façonné, au fil des millénaires, les paysages, l’histoire, la culture et la gastronomie du bassin méditerranéen, qui reste toujours sa terre de prédilection avec 80% des plantations mondiales, mais aussi le cœur productif et commercial de l’huile d’olive. Cependant, la filière oléicole connaît des bouleversements majeurs depuis deux décennies : émergence de nouveaux pays producteurs et consommateurs, développement de la concurrence dans tous les marchés (grande consommation et niches), diversification des produits, amélioration de la qualité… [1].

► Un marché oléicole en mutation

La production mondiale en 2009 atteint 2.7 millions de tonnes, soit un doublement depuis les années 1990. 98% de la production est réalisée sur le pourtour méditerranéen, avec un fort impact sur l’économie locale de quelques pays (Espagne, Italie, Grèce, Maroc, Tunisie, Syrie, Turquie). Hors Méditerranée, quelques pays émergent, en particulier l’Argentine (avec une production de 20 000 tonnes) et l’Australie (13 000 t) qui se placent respectivement en 11ème et 13ème position des producteurs d’huile d’olive dans le monde.

La consommation mondiale d’huile d’olive continue sa progression régulière depuis 2005, pour dépasser 2.8 millions de tonnes en 2010. Le régime méditerranéen, vanté pour son alimentation saine et équilibrée, a largement contribué à la promotion de l’huile d’olive.  Cependant, la place de l‘huile d’olive parmi les huiles végétales est très faible (2.2% de la consommation en volume en 2009).

Le bassin méditerranéen est le premier consommateur avec 72% de la consommation mondiale (dont 54% pour l’Italie, l’Espagne et la Grèce), mais son poids diminue (77% en 2000). Certains pays enregistrent une forte croissance de la consommation en volume, au cours de la décennie 2000 : USA (+32%), France (+29%), doublement au Maroc. Un peu partout dans le monde, la consommation par tête augmente : le Grec est le plus gros consommateur (20kg), devant l’italien (14kg) ou l’espagnol (12kg). Encore faible, la consommation par tête progresse néanmoins aux Etats-Unis, Pays-Bas, Canada (1kg) et en Australie (2kg) [2].

L’Espagne demeure le leader incontesté du marché : premier producteur, premier exportateur, un solde commercial très largement positif. Les Etats-Unis deviennent le second importateur mondial (près de 240 000 t), après l’Italie.

Dans ce paysage en mutation, une attention particulière doit être portée à la Chine où les importations d’huile d’olive s’accroissent à un rythme particulièrement élevé (moins de 400 tonnes en 2001, plus de 10 000 t en 2008, avec des prévisions à +60 000 t pour 2012) [3].

► La Chine : un marché de consommation en devenir

La Chine peut constituer une cible intéressante pour l’industrie oléicole méditerranéenne. Sa dimension démographique (1.3 milliards de personnes), les changements de comportement alimentaire sous l’effet de l’amélioration des conditions de vie, de l’ouverture de l’économie à l’international, de l’accès aux voyages… ainsi que l’engouement récent des chinois pour l’huile d’olive, en font un marché aux grandes potentialités et déjà une zone de commercialisation qui compte sur le marché oléicole international. Son salon annuel « Oil China » organisé à Shanghai  depuis 2004, est présenté comme la « vitrine pour l’industrie oléicole mondiale » et serait en train de devenir la porte d’accès pour les entreprises qui souhaitent pénétrer ce marché en pleine croissance [4].

Les vertus nutritives de l’huile d’olive et ses bienfaits reconnus pour la santé, la rendent de plus en plus populaire auprès d’une population au pouvoir d’achat important, que ce soit pour sa consommation personnelle (60%) ou pour offrir (40%). La qualité et la marque sont les facteurs décisifs de l’acte d’achat. Cela explique que la demande porte pour l’essentiel sur l’huile d’olive vierge extra (67% de la consommation en 2009), loin devant l’huile d’olive vierge (27%) et l’huile de grignons d’olive (5%).

Cependant, si les ventes en volume d’huile d’olive s’accroissent à un rythme élevé (35% en moyenne par an de 2004 à 2008), sa place reste encore très marginale parmi les autres huiles. Avec 10 000 tonnes d’huile d’olive consommées en 2008 (contre 25 millions de tonnes d’huile comestible), le marché de l’huile d’olive ne représente que 0.04% du total des huiles (3% dans le monde) [4]. A cela, plusieurs raisons peuvent être avancées. La production domestique est très faible, l’huile d’olive en vente dans le pays est  importée et donc, beaucoup plus chère que l’huile végétale. Pour un produit considéré basique, le prix élevé (10 fois supérieur à celui des autres huiles végétales) est dissuasif pour les particuliers aux revenus modestes et les restaurateurs chinois. Par ailleurs, l’huile d’olive est encore largement méconnue en Chine, sa consommation ne répond pas aux habitudes de la population qui utilise l’huile seulement pour la cuisson. Sa vente dans les supermarchés est récente (moins de 5 ans) et sa consommation reste essentiellement limitée à quelques grandes villes (90% sont écoulés à Beijing, Shanghai, Guangzhou et Tianjin). Enfin, les consommateurs  sensibles à ses vertus ne sont pas encore en capacité de faire la distinction entre les différentes qualités d’huile d’olive, réclamant une réglementation sur l’étiquetage de l’huile importée (qualité, pays, terroirs, appellations) [3]. Dans les commerces, des huiles d’olive mélangées côtoient les huiles d’olive vierge ou extra vierge. La date d’expiration est modifiée au transfert des conteneurs de grande en petite quantité.  De plus, la mention « Huile de grignons d’olive » n’apparaît jamais sur le marché chinois, ce qui laisse craindre aux experts que cette huile est reconditionnée comme de l’huile d’olive.

Le marché chinois est le plus gros consommateur d’huile végétale et la consommation évolue rapidement (10% par an de 2002 à 2006), laissant présager une consommation de 30 millions de tonnes en 2015. Si l’huile de soja et l’huile de palme restent ancrées dans les habitudes de consommation, l’huile d’olive peut trouver sa place dans cette dynamique, sous réserve de maintenir un haut niveau de qualité et de pratiquer des prix abordables [4].

Compte tenu de la demande intérieure grandissante et d’une production domestique faible (20 tonnes par an depuis les années 2000), la Chine est un marché d’importation (98% de l’huile d’olive consommée est aujourd’hui importée). Elle le restera longtemps, dans la mesure où un déploiement de la culture de l’olivier à l’échelle du pays ne semble pas réalisable (conditions géographiques peu favorables, manque de compétence professionnelle, faiblesse des moyens technologiques et financiers) [3]. Les dernières prévisions d’importation, suivant celles de la demande, s’élèvent pour 2012 à près de 63 000 tonnes. Les plus optimistes vont jusqu’à 100 000 tonnes par an d’ici 2015 (dont plus des 2/3 d’huile d’olive extra vierge).

► Relever les défis de la mondialisation pour l’oléiculture méditerranéenne : qualité, prix, valorisation

Le cas de la Chine montre que l’oléiculture méditerranéenne est confrontée à un double défi : l’opportunité de nouveaux marchés de consommation et l’arrivée de pays nouvellement producteurs.  Dans ce contexte, qualité, prix, valorisation, sont les maîtres mots.

La notoriété de l’huile d’olive est encore limitée. Beaucoup de pays éloignés de la zone méditerranéenne sont peu au fait des propriétés bénéfiques de l’huile d’olive. Le constat est encore plus sévère si on ajoute que, au sein même des populations méditerranéennes, la connaissance de ces bienfaits est, soit « limitée, comme en témoigne la substitution économique facile avec les autres huiles végétales concurrentes importées chaque fois que le prix de l’huile d’olive augmente, soit peu rigoureuse, suggérant que la valeur du produit est plutôt d’ordre historique et culturel »[5].

La recherche de qualité concerne tous les stades de la filière (de la fleur à la bouteille) et passe par le respect de la réglementation européenne (classification des huiles, règles d’étiquetage). Des critères organoleptiques (évaluation gustative donnée par un jury expert) viennent s’ajouter aux critères physico-chimiques, pour distinguer dans l’appellation huile d’olive vierge de consommation, les catégories « vierge extra, vierge, vierge courante ». L’application des règles d’étiquetage (mentions de l’origine, catégorie) vient compléter la démarche qualité.

Si la qualité contribue à la renommée de l’huile d’olive, un prix accessible reste la condition pour toucher une large population, pour laquelle l’huile d’olive reste un produit de base, et à ce titre jugée trop onéreuse par rapport aux autres huiles végétales. Les pays comme l’Espagne et l’Italie ont investi ce double créneau, en produisant des huiles de qualité à des prix abordables.

La valorisation de l’huile d’olive passe par la recherche d’indications géographiques et d’appellations d’origine [6] :

Les Indications géographiques « servent à identifier un produit comme étant originaire du territoire d’un Membre ou d’une région ou localité de ce territoire dans les cas où une qualité, réputation ou autre caractéristique déterminée du produit peut être attribuée essentiellement à cette origine géographique » (OMC – Accord ADPIC).

 L’Appellation d’origine est le « nom d’une région, d’un lieu déterminé ou, dans des cas exceptionnels, d’un pays, qui sert à désigner un produit agricole ou une denrée alimentaire :

– originaire de cette région, de ce lieu déterminé ou de ce pays, et

– dont la qualité ou les caractères sont dus essentiellement ou exclusivement au milieu géographique comprenant les facteurs naturels et humains, et

– dont la production, la transformation et l’élaboration ont lieu dans l’aire géographique délimitée ».

 ► L’huile d’olive française : quel positionnement ?

Avec 7 000 tonnes d’huile d’olive produite en 2009, la France occupe une place modeste sur le marché de l’huile d’olive. L’oléiculture française présente deux traits majeurs :

– L’huile d’olive française possède une qualité et une typicité qui en font un produit très apprécié des connaisseurs, comme en témoignent plusieurs Appellations d’Origine Protégée : Huiles d’olive de Nyons, Vallée des Baux de Provence, Aix en Provence, Haute Provence, Nice, Corse et Nîmes

– La rareté du produit. La production d’huile d’olive n’arrive pas à satisfaire la demande.

 A contrario, l’oléiculture française subit trois handicaps :

– Les coûts de production. Les prix de revient sont plus de quatre fois supérieurs aux prix de revient de l’Espagne, de la Tunisie ou du Maroc. Ils déconnectent la production française du cœur du marché de l’huile dans le monde. Au-delà du coût de main-d’œuvre élevé s’ajoutent des volumes de production peu importants, en liaison avec une densité de plantation très faible (quelques centaines d’arbres à l’hectare) et une productivité par arbre bien inférieure au sud de l’Europe (rendements faibles). De plus, la situation française à l’extrême nord de la zone oléicole mondiale y rend la culture de l’olivier plus difficile dans la mesure où l’arbre est sensible au froid (pas de possibilité d’extension importante des vergers).

– L’atomisation de l’offre limite les possibilités de négociation et de participation à des actions commerciales d’une certaine envergure.

– Le manque de notoriété : les faibles volumes produits et les prix très élevés limitent les ventes aux connaisseurs et rendent difficile la conquête de nouveaux marchés.

L’huile d’olive française est aujourd’hui cantonnée à un marché de niche. Seule la vente au moulin est rentable. Dès que l’on sort de la vente directe, il faut rajouter les frais de commercialisation, de prospection et d’expédition (ces frais peuvent osciller entre 30% du prix sur des circuits courts comme la grande distribution et 100% du prix sur des circuits plus longs ou plus petits comme celui de l’épicerie fine ou de l’exportation), contribuant à rendre les prix de vente souvent dissuasifs pour le consommateur.

Si l’enjeu essentiel est de conforter le positionnement d’une production de qualité en croissance, il conviendrait de :

– Mettre en place une communication forte pour améliorer la notoriété de l’huile d’olive de France et des appellations d’origine.

– Créer des réseaux commerciaux capables de rassembler une offre atomisée et mieux la valoriser en France et à l’exportation.

– Réduire les coûts de production afin de créer les marges nécessaires à la commercialisation sans augmenter les prix qui ont atteint des niveaux que la majorité des consommateurs a du mal à accepter.

– Utiliser la synergie valorisante en termes d’image Huile d’Olive/Olive de Table.

Ces quatre axes  prioritaires de la filière oléicole se heurtent cependant à un manque de moyens chroniques lié à la petite taille de la filière. C’est un cercle vicieux dont il est difficile de sortir. Politique de longue haleine, elle possède un atout maître que le consommateur découvre peu à peu : le goût exceptionnel de ces huiles qui en font un aromate recherché pour illuminer les plus belles cuisines.

 ► Références

[1] Gilbert Benhayoun et Yvette Lazzeri, Préface Nasles O., L’Olivier en Méditerranée : du symbole à l’économie, Paris, Éditions L’Harmattan, 2007

[2] Anania G. et Pupo d’Andrea M.R., 2011, L’huile d’olive dans la région méditerranéenne : production, consommation et commerce, Lettre de veille du CIHEAM,  n°16, Hiver

[3] www.eoliveoil.com. Report : Olive oil consumption in China, 2009.

[4] Lazzeri Y, 2011, La Chine, un marché émergent pour l’oléiculture, Lettre de veille du CIHEAM,  n°16, Hiver

[5] Laajimi A. et Thabet B., 2006, L’huile d’olive : un produit méditerranéen à valoriser davantage, CIHEAM, Note d’Alerte, n°29, juin

[6] Olszak N., 2011, Les indications géographiques et appellations d’origine, instruments juridiques de valorisation des huiles d’olive, Séminaire « L’oléiculture méditerranéenne dans la mondialisation », 6 octobre, Volx (05).

Les Notes du Pôle

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Le carnet traite de questions de recherche sur le développement durable, dans une approche pluridisciplinaire. Le carnet aborde les concepts de vulnérabilité, d’équité et de créativité, interroge la gouvernance (prospective, démocratie participative, articulation des échelles de décision, évaluation…), les outils (réglementaires, fiscaux…) et démarches (Agenda 21, urbanisme durable, quartiers durables…) pour sa mise en oeuvre. Le carnet propose enfin des pistes de réflexion sur des réponses à apporter et sur des recherches futures.