La planification environnementale : nouveau modèle des politiques publiques territoriales durables?

Auteur : Jefferson Brotons, Doctorant AMU-CERIC, Chargé de mission à la Direction Environnement et Ecologie Urbaine de la Communauté urbaine MPM

La planification environnementale territoriale est au cœur des enjeux contemporains du développement durable, en tant que nœud des grandes préoccupations de notre société, qu’elles soient d’ordre environnemental, économique ou social. En effet, d’une part se trouve la nécessité de recomposer le milieu urbain en le rendant neutre dans ses émissions carbone, ce dernier représentant 70% des émissions de gaz à effet de serre au niveau mondial (OCDE/IEA, 2008). D’autre part, la crise économique a exacerbé le besoin d’une redynamisation économique des villes, en renforçant notamment les mécanismes de production durable ainsi que la localisation de proximité au sein des circuits de consommation. Enfin, la planification environnementale territoriale se mêle aux actuels enjeux de société, et vient notamment tenter par le biais de l’action environnementale une reconquête de l’espace public (Mongin, 2012).

L’image de « la ville postcarbone[1] », économiquement dynamique et urbainement attractive reste aujourd’hui une idylle à laquelle bon nombre de décideurs publics aspirent, sans pour autant posséder les moyens de la réaliser.

♦ La notion de planification environnementale territoriale

Bien qu’aucune solution miracle ne vienne aujourd’hui répondre à la complexité des enjeux du développement durable, la planification apparaît néanmoins comme un modèle structurel et opérationnel applicable à ces enjeux de société (Graboy-Grobesco,2010). Cependant, avant de discourir sur les enjeux de cette méthode, il convient de définir le concept que sous-tend la planification.

Alors que la notion de planification est polysémique, peu de travaux viennent tenter de définir le sens que revêt celle-ci dans le contexte de la planification territoriale. De façon laconique, la planification consiste en « l’action d’organiser selon un plan »[2] et entend, « (lorsque celle-ci) est correctement conçue, s’occuper de l’utilisation des ressources actuelles en vue de répondre aux besoins futurs (Galbraith, 2009, p238) ».

Les fondements de la planification territoriale

La planification est traditionnellement représentée par son spectre économique, symbole de l’interventionnisme étatique sur les activités économiques (Galbraith, 2009, p239), son utilisation contemporaine la fait sortir de ce champ pour l’associer à la conduite des politiques publiques.

Apparue après la seconde guerre mondiale suite aux nécessités de reconstruction, la stratégie de planification indicative économique Française[3] a généralisé l’utilisation de la planification comme outil de régulation économique. Cependant, grâce à la loi n° 67-1253 du 30 décembre 1967 dite « d’orientation foncière », la planification sort du champ purement économique pour entrer dans le domaine de l’urbanisme, par la création notamment des plans d’occupation des sols (POS)[4] et des schémas directeurs d’aménagement et d’urbanisme (SDAU)[5].

La territorialisation de la planification sera effectuée par la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983, relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l’Etat, dite « loi Defferre ». Cette loi consacrera la compétence de création et de mise en œuvre des outils de planification (définis par la loi) aux collectivités territoriales.

Il est intéressant de voir que la planification trouvera également vocation à s’appliquer au domaine environnemental. L’aspect environnemental apparaîtra dès le début des années 1970 sous la forme de programmes au sein de la Communauté Européenne[6]. Cependant, ce sera en 1992, au sein du sommet international de Rio, que 173 chefs d’Etats et de gouvernements adopteront l’Action 21[7], texte venant notamment établir dans son chapitre 28 le rôle déterminant des collectivités territoriales dans la mise en œuvre et la réussite de la planification dans une finalité de développement durable. Ce rôle se verra notamment confirmé au sein de la charte des villes européennes pour la durabilité (charte d’Aalborg) et par la suite au sein du sommet mondial de Johannesburg insistant sur la nécessité de créer des agendas 21 locaux.

Les traits de la planification environnementale territoriale

De la loi LAURE[8] à la loi Grenelle II[9], la prise en compte de l’environnement sous le spectre de la planification nationale – et notamment territoriale – s’est élargie et approfondie. Ainsi, nous avons pu assister, d’une part, à la création d’une pléthore d’outils de planification en vue de protéger les intérêts environnementaux[10] (nous citerons de façon non exhaustive les plans régionaux sur la qualité de l’air, plans de protection de l’atmosphère, plans d’aménagement et de développement durable (PADD), plans climat énergie territoriaux (PCET), schémas régionaux climat air énergie (SRCAE)[11]) ; et d’autre part, à un verdissement des outils de planification territoriaux déjà existants (notamment les directives territoriales d’aménagement intégrant explicitement le développement durable devenues DTADD, les PLU comportant l’obligation de se conformer aux PADD, la prise en compte toujours plus importante de la dimension environnementale au niveau des plans de déplacements urbains[12]).

Cette multiplication des outils de planification territoriale nous permet néanmoins de dégager les traits d’une définition opérationnelle, fortement influencée par sa composante environnementale.

Il est intéressant de noter que la planification dans sa finalité se décompose en deux volets, l’un stratégique, et l’autre opérationnel. Ainsi, pris sous un angle stratégique, certains outils de planification auront pour vocation de fixer les objectifs et cadres généraux de conduite des politiques publiques afin que les différentes composantes de ces dernières soient coordonnées, comme c’est notamment le cas à l’échelle territoriale des SRCAE ainsi que des schémas de cohérence territoriale (SCoT)[13]. D’autres, en revanche, seront perçus sous l’angle de leur opérationnalité, et viendront donner chair aux planifications stratégiques, transcendant leurs finalités dans le champ de la mise en œuvre. Ainsi, le PCET représente l’outil de planification opérationnel mettant en œuvre les objectifs fixés, en tout premier lieu, au sein des lois de planification stratégique, ainsi que les objectifs du SRCAE qui tient compte des particularismes territoriaux.[14]

Les planifications stratégiques et opérationnelles, qu’elles soient indicatives ou impératives dans leurs différentes modalités de mise en œuvre, ont favorisé l’instauration de nouvelles modalités d’élaboration et de mise en œuvre des politiques publiques dans une logique d’adaptabilité et d’amélioration continue (Deming, 1991). L’exigence du « plan – do – check – adjust[15] » implique notamment que soient réalisées des études diagnostiques en amont des politiques, afin d’évaluer l’état initial d’un territoire ou d’une problématique ciblée par la planification. Cette exigence sera complétée par l’obligation d’évaluation des actions mises en œuvre au sein de ladite politique, permettant de confirmer, voire d’infirmer le bien fondé des actions entreprises.

♦ Les effets de la planification environnementale territoriale

Au-delà de l’intérêt intrinsèque de la planification à rendre lisibles et cohérentes les différentes politiques publiques, ce sont en particulier les mutations sociétales nécessaires par l’utilisation de la planification qu’il convient de souligner.

Ainsi, l’apparition d’un nouveau modèle de gouvernance de l’action publique peut être considérée comme une conséquence substantielle de ces mutations. Sans effectuer la genèse de ce concept (Defarges, 2011), notons que la gouvernance prend en compte le degré d’organisation et d’efficience, ainsi que les exigences de transparence ainsi que de participation du public[16].

Concrètement, par l’utilisation du diagnostic, la planification permet une juste mesure des coûts/avantages des actions mises en œuvre au sein des politiques, incitant à une approche en coût global.

Egalement, la transparence et la participation du public se concrétisent au sein du processus de planification par l’intégration d’acteurs autrefois négligés, voire oubliés des politiques publiques.

Tout d’abord, nous assistons à une revalorisation du rôle des associations. Elles qui possédaient plus le rôle de gardiennes des intérêts communs représentés sur le territoire, deviennent « partenaires » des pouvoirs publics, possédant à la fois un statut de consultant pour les projets locaux qui les concernent, que dans la réalisation d’actions en lien avec leur objet social.

Egalement, le citoyen est replacé comme acteur de son territoire. Pour ce faire, ce dernier est sollicité, et de nombreux travaux actuels portent sur les défis de la participation du public (De Montalivet, 2011), la captation de son intérêt, ainsi que la participation créative au sein de l’espace urbain.

L’entreprise quant à elle est vue non plus comme obstacle à l’environnement, mais comme acteur de la croissance verte. Les mécanismes de planification viennent favoriser l’autorégulation de ces dernières par la mise en œuvre de mécanismes incitant à un meilleur respect environnemental, et conditionnant ceux-ci à une fiscalité ou des régimes fonciers avantageux.

Enfin, conséquence de la mutation des autres acteurs du territoire, la collectivité a pour objectif de construire ses politiques publiques en mettant en œuvre un véritable processus de concertation, garantissant des mécanismes de transmissions des informations autant descendantes qu’ascendantes, ainsi que leur prise en considération.

♦ Une maturation nécessaire pour une plus grande cohérence de la planification territoriale

Bien que la planification tende vers une amélioration notable des mécanismes de gouvernance, la planification urbaine était déjà perçue au sein des années 1980 comme « expression naïve d’une prétention de planifier directement et tout à la fois, l’espace urbain, les forces économiques et la vie sociale elle-même[17] ».

La complexification des politiques publiques n’ayant cessé de croître, la planification est clairement un défi nécessaire. Cependant, l’édifice de la planification peut déjà se voir qualifié de mal formé. Manque de volonté dans sa mise en œuvre des collectivités ancrées dans un antique positionnement concurrentiel urbain[18], réticences dans l’utilisation des outils de participation du public et de concertation, lourdeurs procédurales dues à une inflation normative croissante et aux nécessités de réévaluation périodiques, dont les critères même d’évaluation n’ont pas fait l’œuvre d’un travail de fixation en amont. Il existe autant de modèles de planifications différents qu’il existe de territoires et de guides d’élaboration associés.

La planification environnementale a pour finalité de rendre cohérentes les stratégies politiques en les faisant correspondre aux nécessités sociétales. Cependant, il est nécessaire de procéder dès à présent à certains réajustements – a minima sensibiliser sur la planification et ses intérêts en termes de simplification – afin que celle-ci ne sombre à son tour dans l’incohérence.

Conclusion 

C’est donc au sein de ce contexte paradoxal que la planification tiendra un rôle capital dans l’évolution du « modèle urbain », à condition de prendre conscience de ses faiblesses et de les transcender. L’un des facteurs cruciaux pour valider cette condition se trouve être la collaboration. Celle-ci doit être centrale en interne des collectivités, au sein des échanges interservices mettant en œuvre la planification et notamment au sein des intercommunalités. Mais également, il est crucial que des échanges d’informations s’effectuent entre les différents territoires possédant des similitudes (géographiques, économiques, climatiques, voire culturelles) expérimentant la planification en pratique[19], dans le but de créer des modèles novateurs de cohérence, ainsi que des synergies à travers ces territoires.

Notes

[1] Voir la mission prospective du CGDD – MEEDDM et l’ADEME « repenser les villes dans une société post-carbone » ; Voir également THEYS et VIADLENC (2013).

[2] Dictionnaire de l’Académie Française, 9° Edition.

[3] Par opposition aux stratégies de planification impératives utilisées au sein de l’Union soviétique (QUINTET, 1990)

[4] Bien que certains POS existent toujours, le PLU lui a succédé par la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains du 13 décembre 2000 (loi SRU).

[5] Dénommé schéma directeur (SD) depuis la loi DEFFERRE du 7 janvier 1983.

[6] Déclaration du Conseil des Communautés européennes et des représentants des gouvernements des Etats membres réunis au sein du Conseil, du 22 novembre 1973, concernant un programme d’action des Communautés européennes en matière d’environnement (PAE), JOCE N°C 112 du 20/12/1973 p.1- 63.

[7] Texte fondateur de l’Agenda 21.

[8] Loi n°96-1236 du 30 décembre 1996 sur l’Air et l’Utilisation Rationnelle de l’Energie.

[9] Loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement (loi ENE).

[10] Protection érigée soit de façon autonome, soit au sein d’une politique de développement durable.

[11] Issu de la loi de programmation Grenelle I et de l’article 68 de la loi ENE.

[12] Effectuée tout d’abord par la loi LAURE, puis par la loi ENE.

[13] Le caractère non prescriptif du SCOT a été affirmé par les juges, bien que certains considèrent que la transformation du document d’orientations générales en document d’orientations et d’objectifs établie par la loi ENE (V. supra) vienne changer la nature de ce document, Voir DAVID (2011).

[14] Cette différenciation n’est pas hermétique. Certains outils de planification, notamment volontaires, peuvent contenir des dispositions stratégiques et opérationnelles (cas des agendas 21 locaux).

[15] Roue de DEMING, ou cycle de Stewart (son créateur). La démarche se traduit par « préparer – développer – vérifier – ajuster/agir. ».

[16] Terme défini dans un avis de la Commission générale de néologie et de terminologie comme étant une manière de concevoir et d’exercer l’autorité à la tête d’une entreprise, d’une organisation, d’un Etat. – La gouvernance s’apprécie non seulement en tenant compte du degré d’organisation et d’efficience, mais aussi et surtout d’après des critères tels que la transparence, la participation, et le partage des responsabilités, JORF 22 avril 2009, texte 83.

[17] CHOAY (F.) cité p. ZEPF (M.), ANDRES (L.) (Dir.), 2011, p. 15.

[18] Principalement fondée sur une chasse à la TVA des collectivités, principale source de financement.

[19] Voir à cet effet la plateforme pour les modèles urbains durables CAT-MED sur la création d’indicateurs communs permettant l’évaluation des politiques de développement durable au sein des milieux urbains méditerranéens. ; V. également les recueils 1 et 2 de l’ADEME, Eléments méthodologiques tirés de l’expérience internationale,  février 2012.

♦ Références  

BAFFERT (P.) « La planification stratégique » AJDA, n°30, 2010, pp. 1688-1696.

DAVID (M.) « Le caractère prescriptif des SCOT – Evolutions et interrogations » AJDA, n°9, 2011, pp.483-488.

DEFARGES (P.M.), La gouvernance, Que sais-je ? , P.U.F., 2011, pp. 9-30.

DEMING (W.E.), hors de la crise, Economica, 2°Edition, 1991, pp. 75-123.

DE MONTALIVET (P.) (Dir.) Gouvernance et participation (coll.), Bruylant, 2011, 249 p.

INTERNATIONAL ENERGY AGENCY, world energy Outlook, OCDE/IEA, 2008, p.180.

GALBRAITH (J.K.), l’Etat prédateur, Seuil, 2009.

GRABOY-GROBESCO (A.) « La loi Grenelle II et les documents de planification territoriale », Droit administratif, n°2, 2011, Etude 4.

MONGIN (O.) « Métamorphose de l’espace public », Esprit, 2012, n°389, pp.73-84

QUINTET (E.), La planification française, Que sais-je ?, PUF, 1990, pp. 7-17.

THEYS (J.) et VIADLENC (E.) « Vers des villes postcarbones – Six scénarios contrastés », Futuribles, 2013, n°392, pp.5-26.

ZEPF (M.), ANDRES (L.) (Dir.), Enjeux de la planification territoriale en Europe, Presses polytechniques et universitaires Romandes, 2011.

Quel droit pour l’environnement ?

Auteur : Sandrine Maljean-­Dubois, Directrice de recherche au CNRS, directrice du CERIC, UMR 7318, Aix Marseille Université

Cette note s’inspire de notre contribution « L’environnement saisi par le droit » in Aux origines de l’environnement, dir. Pierre­‐Henri Gouyon et Hélène Leriche, Fayard, Paris, 2010, pp. 421‐431. Elle s’appuie également sur notre cours électronique de « Droit de l’environnement» (Université numérique juridique francophone)

Le droit est un outil fondamental de régulation des activités humaines et pour certains même « seul le droit peut protéger l’environnement » (Serres, 2009). C’est ainsi que s’est développé, depuis les années 70, un « droit de l’environnement ». S’il souffre de problèmes d’effectivité, son utilité est désormais reconnue et établie dans un contexte de crise environnementale planétaire.

♦ De l’environnement au droit de l’environnement

Récente, la notion d’environnement est aussi polysémique et, par là, relativement difficile à cerner. Le dictionnaire Robert peut servir de point de départ, qui définit l’environnement comme l’« ensemble des conditions naturelles (physiques, chimiques, biologiques) et culturelles (sociologiques) dans lesquelles les organismes vivants (en particulier l’Homme) se développent ». Cette définition très large appelle plusieurs remarques.

L’environnement et l’environné. L’environnement est-il uniquement ce qui entoure l’Homme et influence sa vie et sa santé ? L’environnement n’est-­il protégé qu’en tant qu’il répond aux besoins humains ? C’est ainsi, par exemple, que pour la Cour internationale de Justice : « (…) l’environnement n’est pas une abstraction, mais bien l’espace où vivent les êtres humains et dont dépendent la qualité de leur vie et de leur santé, y compris pour les générations à venir »(1). Cette approche anthropocentrique est par définition fortement teinté d’utilitarisme : c’est parce qu’il est utile à l’Homme, pour son bien-­être, sa santé, voire son agrément, qu’on protège l’environnement.

La définition du Robert se réfère à l’ensemble des « organismes vivants », traitant l’Homme comme l’un d’entre eux. Elle évoque par là d’autres approches, développées plus récemment, selon lesquelles l’Homme ne serait que l’un des éléments de l’écosystème global que constitue la planète et devrait être placé sur le même plan qu’eux (approches dites de l’écologie radicale ou deep ecology). Le point focal de la définition de l’environnement se déplace alors : l’environnement à prendre en compte et à protéger est autant celui de l’Homme que celui des autres espèces. L’Homme est dé-­centré. La nature, l’environnement, n’ont-­ils pas une valeur intrinsèque, qui leur confèrerait une existence hors de l’interaction avec l’Homme ? Certains textes reflètent davantage cette conception. Ainsi, selon la Charte de la nature : «toute forme de vie est unique et mérite d’être respectée, quelle que soit son utilité pour l’Homme » (2). Mais l’approche demeure minoritaire et les conséquences juridiques ou, plus largement, politiques ne sont guère tangibles. Il n’est pas encore question, par exemple, de donner aux arbres le droit d’ester en justice (Stone, 1974), ou plus largement de conférer la qualité de sujet de droit à la nature ou certains éléments naturels.

Environnement, nature et culture. Doit-­on insérer sous le terme environnement l’ensemble des éléments naturels et culturels comme le suggère la définition du Robert? Ou bien ne doit-­on retenir que les éléments naturels ? La frontière est parfois difficile à tracer entre l’environnement naturel et l’environnement culturel. D’une part, certaines notions, comme celle de paysage, revêtent par principe une double composante, naturelle et culturelle. D’autre part, la nature « naturelle » se raréfie et l’artificialisation de la nature est sensible jusque dans des zones peu habitées, ne serait-­ce que par la diffusion des pollutions et nuisances (pôles, hautes montagnes, haute mer). Elle s’exprime aussi par les développements du génie génétique, les OGM apparaissant comme autant de nouveaux artefacts.

Environnement et santé. La relation environnement/santé s’analyse principalement dans un sens : la plupart des problèmes environnementaux ont des conséquences, plus ou moins fortes, plus ou moins directes, à court, moyen ou à long terme, sur la santé. Cette relation univoque est complexe : on va rencontrer par exemple des troubles biologiques et sanitaires induits par des expositions modestes, mais sur un temps long, ou encore des expositions diffuses, multiples, dont les effets conjugués sont difficiles à appréhender et encore très méconnus.

Les relations entre le droit de l’environnement et le droit de la santé ont évolué. Aux origines du droit de l’environnement se trouvent des préoccupations sanitaires. C’est bien au nom de ces préoccupations que l’on a légiféré dans le domaine des « pollutions et nuisances ». Mais à partir des années 1970, le droit de l’environnement s’est peu à peu éloigné de ces préoccupations pour s’attacher parfois à la protection de l’environnement, de la nature, de la diversité biologique, sans prendre en compte l’Homme directement. Or, on assiste actuellement à un fort retour des préoccupations sanitaires. Si le droit de l’environnement n’en devient que plus anthropocentrique, ce mouvement contribue à renforcer le droit de l’environnement, dans la mesure où les risques sanitaires mobilisent fortement l’opinion publique et les gouvernements. Par ailleurs, droit de l’environnement et droit de la santé convergent également par la mobilisation de techniques ou principes communs (tel le principe de précaution).

La notion d’environnement dans les textes. Finalement, les définitions de l’environnement sont plurielles. Plus ou moins larges et inclusives, elles varient et il n’est guère étonnant que les définitions juridiques varient avec elles.

En droit français, l’environnement comprend les « espaces, ressources et milieux naturels, les sites et paysages, la qualité de l’air, les espèces animales et végétales, la diversité et les équilibres biologiques auxquels ils participent » (3). Cette définition n’intègre donc pas les aspects culturels en eux-mêmes, même si les sites ou paysages mêlent assez inextricablement les aspects culturels et naturels. La Charte de l’environnement, adossée à la Constitution en 2005, retient implicitement une définition restreinte, centrée sur les aspects naturels, se référant dans son préambule aux « ressources et équilibres naturels » qui « ont conditionné l’émergence de l’humanité » et au « milieu naturel ». D’autres textes retiennent au contraire une définition plus large, incluant le volet culturel, comme la Convention sur la responsabilité civile pour les dommages résultant d’activités dangereuses pour l’environnement (Lugano, 21 juin 1993) selon laquelle « L’environnement comprend -les ressources naturelles abiotiques et biotiques, telles que l’air, l’eau, le sol, la faune et la flore, et l’interaction entre les mêmes facteurs ;- les biens qui composent l’héritage culturel ; et – les aspects caractéristiques du paysage ».

Qu’est-ce que le droit de l’environnement ? Le droit de l’environnement est essentiellement un droit de contrainte, dont les ramifications sont multiples. Il touche des acteurs très nombreux et très différents : industriel, agriculteur, élu local, promoteur immobilier, professionnel du tourisme ou des transports, simple citoyen, etc.Branche particulière du droit, ou tout au moins discipline juridique formalisée et enseignée en tant que telle depuis une trentaine d’années, le droit de l’environnement peut être défini comme l’ensemble des règles qui ont pour objet la protection de l’environnement. C’est donc un droit finalisé, organisé autour d’un objectif particulier : le droit de l’environnement est un droit pour l’environnement. Quant au droit à l’environnement, qui relève des droits de l’Homme, il entre dans le droit de l’environnement, par définition beaucoup plus large. Au regard du caractère transversal des problématiques environnementales, l’ensemble – ou presque – des règles juridiques est susceptible d’être affecté, à des degrés divers, par la problématique environnementale. Certains secteurs ou branches sont particulièrement concernés, en ce qu’ils doivent intégrer progressivement un objectif de protection de l’environnement dont ils étaient souvent assez éloignés à l’origine (droit forestier, droit rural, droit minier, droit de l’urbanisme, droit de l’énergie, droit de l’aménagement du territoire, etc.). Le droit de l’environnement dépasse également les frontières classiques entre le droit public et le droit privé. Se constituant comme un droit de police administrative, le droit de l’environnement relevait à l’origine essentiellement d’un droit administratif de facture classique, droit de réglementations et de polices. Mais il a évolué peu à peu vers l’intégration d’instruments négociés (accords volontaires avec des industriels, contrats d’agriculture durable, contrats « Natura 2000 ») voire de mécanismes du droit privé, et touche aujourd’hui toutes les disciplines qu’elles soient du droit privé et du droit public. Décidément globalisant, le droit de l’environnement transcende également les frontières entre les ordres juridiques : le droit international, le droit européen et le droit national s’y entrecroisent très étroitement.

♦ A un objet complexe, un droit complexe

Pour nécessaire qu’elle soit, la prise en compte des phénomènes environnementaux par le droit n’est pas aisée, et ce pour plusieurs raisons.
La dimension technique du droit de l’environnement ne peut être niée. L’expertise scientifique revêt une importance fondamentale à tous les moments de la vie de la règle de droit, de son élaboration à sa mise en œuvre. Le dialogue entre la science et le droit devient source de difficulté lorsqu’il n’y a pas d’accord entre les scientifiques comme c’est souvent le cas dans une matière complexe et évolutive, où les incertitudes sont nombreuses. L’expertise devient alors un véritable enjeu, et le juriste – et, au-­delà, le décideur – en apparaît souvent prisonnier (4).

En raison de sa technicité, le droit prend également dans le champ de l’environnement une dimension évolutive marquée. Qu’elles portent sur l’état de l’environnement, sur les menaces sur l’environnement ou sur les techniques et procédés de protection ou de dépollution, les connaissances évoluent, et autant doit en faire le droit. Or, cela n’est pas aisé pour le droit, construit et pensé habituellement pour durer, articulé autour des principes fondamentaux de sécurité et de stabilité. Il peine à anticiper des évolutions rapides et imprévisibles tout au moins à moyen terme, et menace d’être toujours dépassé. Les évolutions rapides de la réglementation ne sont pas non plus sans causer de problèmes. Elles inscrivent par exemple l’action des entreprises dans un univers mouvant et instable, fait d’incertitudes, alors même que les investissements requis, pour être présents sur de nouveaux marchés (tri sélectif, recyclage, énergies renouvelables, etc.) ou tout simplement se conformer à la réglementation, sont énormes.

Évolutif, le droit revêt aussi une dimension prospective marquée. Il s’agit en effet d’anticiper les conséquences des évolutions actuelles et les risques qu’elles présentent, y compris à très long terme. C’est ainsi que la plupart des choix en matière de politique environnementale se ramènent à des arbitrages entre des intérêts à court terme et des dommages qui se produiraient sur le moyen, long ou très long terme. Les dommages à l’environnement ne font en effet souvent sentir leurs effets qu’au bout de 10, 15 ou 20 ans, parfois bien davantage. Ils affectent alors les «générations futures», plus que les générations présentes. Et le législateur est contraint de légiférer en prenant en compte le long terme pour garantir les droits de ces générations futures. Or, les arbitrages sont compliqués par le fait que ce long terme est par définition le domaine des incertitudes, des hypothèses et des paris (Rémond-­Gouilloud, 1989). Développement durable, patrimoine commun (« de la nation », « européen » ou « de l’humanité »), droits des générations futures, principe de précaution : autant de concepts, principes et outils d’anticipation élaborés pour prendre en compte cette dimension prospective.

♦ Un droit démocratique et/ou « liberticide » ?

L’environnement participerait à la reconfiguration de l’action publique et l’avènement d’une démocratie procédurale. Parce que les décisions concernaient leur cadre de vie et leur santé, les citoyens ont souhaité s’impliquer davantage et revendiqué de participer davantage à la prise de décision. En droit français, la loi dite « Bouchardeau »  relative à la démocratisation des enquêtes publiques et à la protection de l’environnement (1983) a lancé le mouvement. Elle a été complétée au fil des années par toute une série de textes apportant tel ou tel élargissement ou nouvelle garantie aux procédures participatives. Des procédures innovantes ont été mises en place (conférences de citoyen, Grenelle de l’environnement…). Le rôle des associations a été reconnu et renforcé. Les revendications ont été confortées par leur inscription dans le mouvement des droits de l’Homme. L’évolution dépasse le cadre national et même européen, pour s’inscrire à l’échelle universelle. Pour autant, le développement de cette démocratie procédurale ne doit pas faire illusion. Il masque mal le peu d’implication du public, le détournement de certaines procédures, l’omnipotence de l’expert, le caractère le plus souvent indirect et presque professionnalisé d’une représentation dans des structures consultatives qui se multiplient à l’infini (Février, 2007).

À l’avant-poste d’une démocratie réinventée, le droit de l’environnement peut aussi être vu par certains comme étant dans une certaine mesure « liberticide ». Il s’agit souvent, en effet, de concilier : soit concilier des droits et libertés, dans la sphère des relations interindividuelles, soit concilier l’intérêt général avec les intérêts particuliers. L’environnement vient alors comme un tempérament à certains droits et libertés. En droit civil, la théorie des troubles de voisinage, dégagée au XIXème siècle par la Cour de cassation dans une affaire de pollution industrielle due à des fumées toxiques s’échappant d’une usine, reflète la volonté du juge de trouver le juste équilibre entre la nécessité de protéger les voisins des nuisances provenant d’une usine et celle de permettre aux industriels de poursuivre leurs activités (5). L’environnement justifie aussi une intervention de la collectivité publique dans les intérêts privés, au nom de l’intérêt collectif. Par les procédés de police administrative, les pouvoirs publics encadrent les activités privées au nom de l’intérêt général ou de l’ordre public (6). Le Conseil constitutionnel a eu l’occasion de préciser qu’un « but d’intérêt général (…) s’attache à la protection de l’environnement » (7). Même si la formule est un peu vague, cette reconnaissance justifie de transcender les intérêts privés et peut justifier certaines restrictions d’usage imposées à certains droits, au premier rang desquels le droit de propriété (servitudes publiques, appropriation publique de certains espaces, sites et monuments, y compris par préemption ou expropriation pour cause d’utilité publique). C’est un « ordre public écologique » qui se fait jour peu à peu, et vient fonder de nombreux pouvoirs de police administrative, ou encore des incriminations et des sanctions pénales.

♦ Références 

Février J.M., 2007, «Remarques critiques sur le développement durable », Environnement, Etudes n° 2.

­Rémond-­Gouilloud M., 1989, Du droit de détruire. Essai sur le droit de l’environnement, PUF, Paris, 1989.

Serres M., 2009, Le mal propre: polluer pour s’approprier, Le Pommier, Paris.

Stone Ch., 1974, , Should Trees have standing ? Toward Legal Rights for Natural Objects, California, Los Altos.

♦ Notes

(1) CIJ, Avis sur la licéité de la menace ou de l’emploi d’armes nucléaires, 8 juillet 1996, § 29.

(2) Résolution 37/7 de l’Assemblée générale de l’ONU, 1982.

(3) Art. L110-1 Code env.

(4) Voir les origines de la création du Groupe international d’experts sur le climat en 1988, dont les rapports rythment l’avancée des négociations internationales.

(5) Cass. civ., 27 novembre 1844.

(6) Voir l’art. L110-1 Code env.

(7) Décisions n° 2002-464 DC du 27 décembre 2002 et n° 2003-488 DC du 29 décembre 2003.

De nouveaux droits-devoirs envers la Terre commune

Auteur : Béatrice Mésini, Cnrs-Telemme…

Le texte de la Charte de l’environnement de 2005 énonce l’environnement comme un droit-devoir : « Chacun a le droit de vivre dans un environnement équilibré et favorable à sa santé », assorti des devoirs pour toute personne physique ou morale, publique ou privée de « prendre part à la préservation et à l’amélioration de l’environnement », «prévenir les atteintes qu’elle est susceptible de porter à l’environnement », « contribuer à la réparation des dommages dans les conditions définies par la loi ». Selon J. Morand-Deviller (2003), l’exposé des motifs du projet de loi constitutionnelle renvoie à une perspective historiciste des droits fondamentaux humains : « droits de l’homme citoyen (préambule de la déclaration de 1789), droits de l’homme dans son milieu économique et social (préambule de la Constitution de 1946), droits de l’homme dans son environnement. Les deux premiers textes rattacheraient la Constitution de 1958 au passé, la Charte de l’environnement l’entraînerait vers l’avenir », vers une troisième et nouvelle étape du pacte républicain. La protection de l’environnement est érigée au même rang que les droits de l’homme et la souveraineté nationale. La formulation laisse pendante la question de savoir si les nouveaux « droits et devoirs définis dans la Charte de l’environnement » se distinguent des droits de l’homme ou en forment une nouvelle branche.

En droit international, les ressources naturelles ne disposent d’aucun statut, alors qu’un droit mondial devrait présider à leur destinée (Lille, 2010). En revanche, le droit des peuples à « disposer librement de leurs richesses et de leurs ressources naturelles » mais aussi « d’assurer librement leur développement économique » a été intégré dans de nombreux textes internationaux (Jouve, 1992). Dans leur résolution de janvier 1952, les Nations-Unies ont reconnu aux pays insuffisamment développés « le droit de disposer librement de leurs richesses naturelles ». Divers textes s’ensuivront (les pactes du 16 décembre 1966 relatifs aux droits civils et politiques et aux droits économiques, sociaux et culturels ;  la Déclaration générale de La Havane (1966) ; la Déclaration relative à l’instauration d’un nouvel ordre économique international (1974) ; la Déclaration d’Alger (1976) ; la Charte africaine des droits de l’Homme et des peuples (1981). Ce droit s’exerce dans l’intérêt exclusif des populations. En aucun cas, un peuple ne peut en être privé (Jouve, 2000).

L’analyse se fonde sur une observation longitudinale des revendications portées par les communautés, collectifs, associations et ONG’s lors des Forums sociaux locaux, nationaux et internationaux entre 2000 et 2008, mobilisés sur la défense des ressources locales, l’accès aux moyens de subsistance et la préservation de l’environnement. Le processus de convergence des luttes et de transnationalisation des revendications est actionné par des acteurs hétérogènes, sur la base de diagnostics partagés en termes de privation et de pauvreté, de privatisation des terres, des ressources et des savoirs, de concentration, d’internationalisation du capital foncier et économique ou encore du brevetage du vivant, qui conduisent à l’exploitation et à la destruction des communautés humaines. Les termes co-construits de patrimoine et de bien commun expriment l’intérêt de tous, la primauté des usages collectifs et les devoirs de chacun.

La reconnaissance de droits ancestraux des communautés autochtones, indigènes, rémanentes

Dans son texte d’appel de 2004, le Forum Mondial de la Réforme Agraire[1] positionnait les nouveaux enjeux de la gestion de l’espace et l’accès aux ressources naturelles et vivrières au XXIe siècle : « l’eau, la nature, la biodiversité appartiennent à l’humanité en tant que forces créatrices. Si on laisse se multiplier les agressions contre la terre et s’épuiser les forces de la nature, il n’y a plus de vie. Nous défendons les droits d’accès à la terre, le développement de systèmes agricoles protégeant des espaces économiques et sociaux, respectueux des cultures et des valeurs des peuples. [2] »

La vision de la Terre commune se nourrit pour chaque peuple de valeurs et perceptions d’une interdépendance entre espèces animales, végétales et humaines, articulée à des pratiques socioculturelles et cultuelles qui privilégient nécessité et frugalité (Vinod Raina, 2010). La déclaration des indigènes du Mexique, qui a été lue en intronisation du FMRA imprimait les contours d’une alliance élargie sur la défense des droits du vivant :

« La terre et les territoires représentent la Terre Pacha Mama, la mère-Terre dans laquelle on grandit et on est enterré, par qui on gère la vie et la production d’aliments pour tous les peuples….. Chers frères et sœurs d’Asie, d’Amérique, d’Afrique et d’Australie unissons nos forces. Nos semences doivent vivre en toute liberté et produire des aliments sains. Nos pleurs peuvent couler librement, ils rendront nos récoltes plus fécondes. Nous, nos villages, nos cultures, notre sagesse et nos connaissances continueront à alimenter l’humanité. Pas de terre sans paysans et plus de paysans sans terre. Partageons la Terre, les semences, la réforme agraire. Levons-nous et partageons cette lutte. Globalizamos la luta, globalizamos la esperanza ».

La réalisation des droits individuels et collectifs est un débat à approfondir, ont souligné les participants de l’Atelier Peuples indigènes qui « croient dans les droits collectifs, alors que le modèle néolibéral les présente comme un danger ».

« Quel terrain d’entente trouver avec les mouvements paysans et comment faire coïncider les revendications sachant que nous vivons tous avec la Terre-mère ? Là où vivent les peuples indigènes, il y a une meilleure gestion des ressources naturelles, comme l’eau. Les consommateurs des villes comme celles de l’Altiplano qui utilisent ces ressources, historiquement protégées par les peuples indigènes, déconsidèrent ceux qui les ont conservées. Il faut assurer une cohabitation entre tous les êtres humains et des êtres humains avec la nature, en tenant compte des contradictions culturelles et territoriales. Il est fondamental de connaître et valoriser la diversité culturelle sans imposer nos conceptions, c’est un apprentissage commun.[3]

Autre question prégnante, comment réincorporer l’histoire et les luttes des peuples comme moyen de sensibilisation en termes d’identité, de cosmovision de la terre et des territoires, de la culture et du pouvoir, s’interrogent les participants de l’Atelier Formes d’organisation de la société paysanne. Une question prioritaire pour les peuples indigènes est la reconnaissance de leurs droits sur leurs territoires mais aussi celle de leur garantie. La décennie des peuples indigènes a été proclamée en 1994 et s’est terminée, en décembre 2004, sans aucun résultat sinon plus de pauvreté, d’exclusion, de déclassement et de misère. Les participants proposent une définition des peuples indigènes et de leurs territoires comme possessions ancestrales, en tant qu’occupations permanentes et ensemble de relations culturelles et spirituelles, organisant les modalités d’usages des ressources, de transmission et de changement de régime des terres communes.[4]

Consécration des droits culturels

Au cours du forum public, qui s’est tenu à Prague en septembre 2000, en parallèle à la réunion de la Banque mondiale et du FMI, s’est constituée l’Alliance des peuples du Sud « créanciers de la dette écologique ». La dette écologique est l’exigence de la réparation par les pays industrialisés du Nord du pillage et de l’usufruit des richesses naturelles des pays du tiers-monde qu’ils ont exploités ainsi que de leur responsabilité de l’adossement de leur propre développement sur la destruction progressive des milieux physiques -terrestre, marin et atmosphérique- de la planète Terre. Sur fond de convergence des luttes contre l’appauvrissement du Sud par le Nord et en faveur de l’annulation de la dette, les signataires de cette déclaration réclament « la reconnaissance et le respect des droits ancestraux des peuples autochtones sur leurs terres pour leur garantir une existence en tant que peuples et en tant que cultures (…). Il est légitime pour les gouvernements de protéger leurs populations des effets de la dérégulation et de la libéralisation du commerce, en particulier en matière de sécurité alimentaire et de production domestique[5] ».

Après l’écologie culturelle des années 1960-1970, on assiste aujourd’hui à un regain d’intérêt pour les « savoirs naturels » des peuples locaux qui posent la question de leurs usages et de leur transmission. Cette résurgence n’est pas neutre, souligne Marie Roué[6], ethnobiologiste au Muséum National d’Histoire naturelle. Autrefois qualifiés de savoirs populaires, la reconnaissance de ces savoirs écologiques traditionnels est centrale dans le contexte actuel de la gouvernance multi-niveaux qui s’établit pour une cogestion de l’environnement naturel.

Les politiques gouvernementales doivent « respecter l’autonomie des peuples dans leurs territoires traditionnels en reconnaissant leurs cultures et traditions.[7] » Dans le contexte politique et constitutionnel du premier centenaire de l’abolition de l’esclavage au Brésil en 1988, le titre 68 de la Constitution a reconnu aux descendants des esclaves fugitifs vivant encore dans les communautés fondées par leurs ancêtres (quilombos), le droit à la pleine propriété de leurs terres. Aujourd’hui, plus de 700 « communautés rémanentes » ont été identifiées dans le pays, une cinquantaine officiellement reconnue par le ministère de la Culture, même si seule une minorité a effectivement reçu les titres de leurs terres (Véran, 2007).

La revendication de droits ancestraux s’inscrit dans des territoires agis par des cultures originelles communautaires. Fin mars 2004, la Cour suprême du Canada a examiné deux dossiers que la Colombie-Britannique a perdus en appel face aux peuples autochtones, à Montréal. La première affaire opposait le gouvernement provincial de Victoria aux indiens Haidas, qui protestaient contre l’exploitation forestière dans la région de Haida Gwaii, en invoquant « la place des arbres dans leur culture ancienne, touchant au sacré, à l’histoire et à la mémoire ». La deuxième concernait les Tlingits de la rivière Taku qui s’opposaient à la réouverture d’une mine approuvée par Victoria où la justice a conclu que « l’État a un devoir de consultation dès que les droits ou titres ancestraux sur un territoire sont revendiqués et que cette revendication est plausible, même si son bien-fondé n’est pas encore établi. » Rappelant la jurisprudence de 1997 issue de l’affaire Delgamuukw dans laquelle la justice prend en compte la tradition orale dans les revendications territoriales, Marie Mauzé estime qu’à terme « les revendications des indiens seront toutes satisfaites.[8] ».

La non-brevetabilité du vivant

La Via Campesina, par la voix de Joao Pedro Stedile du MST, mobilisée durant le contre-sommet du Qatar 2001, explique que l’OMC ne représente ni les intérêts des pays du tiers-monde, encore moins ceux des pauvres de ces pays, ni de ceux de l’hémisphère Nord. En échange de la promesse de l’Union européenne de diminuer ses aides et d’ouvrir son marché aux pays exportateurs du Sud, ces derniers se sont engagés à accepter l’imposition des brevets TRIPS qui transfèrent la propriété du vivant aux firmes multinationales :

« Nous luttons avec nos pauvres, nos gouvernements et les institutions démocratiques pour élaborer des garanties pour que la terre et les ressources naturelles soient un patrimoine commun de l’humanité dont les paysans et les agriculteurs sont les gardiens.[9] »

Les signataires de la déclaration finale du Forum préparatoire de Rio+10, qui a eu lieu au Brésil en 2002, ont élaboré une déclaration exigeant la mise en œuvre du principe de « non-brevetabilité du vivant et des semences », à leur classement en « patrimoine de l’humanité » ainsi qu’à la ratification par les gouvernements du Protocole sur la Biosécurité de Carthagène.

« La nature est une valeur fondamentale en soi, et la vie et sa protection se situent au-dessus des accords commerciaux internationaux. Nous défendons la souveraineté des peuples et des nations sur leur patrimoine génétique et la mise en œuvre de stratégies durables qui rendent possible les conditions de vie des populations et la préservation de la biodiversité ».

Les représentants d’associations paysannes, de syndicats, de professeurs, de chercheurs, réunis dans l’atelier su FMRA Recherches extension et technologies pour un modèle paysan ont dénoncé la privatisation du savoir à travers les droits de propriété intellectuelle et les brevets. Selon eux, permettre l’accès à la formation et à l’information, c’est posséder un savoir collectif et communautaire.

« Sur la base de la diversité et de désaccords, plusieurs points ont fait l’objet de consensus : quels que soient les modes de recherche et de production de technologies, ils doivent accompagner le processus d’autonomie des peuples paysans et indigènes, marier la culture et les savoirs locaux, et promouvoir la vie en général. S’il n’existe pas de communication avec eux tout comme entre eux et les experts, toute alternative envisagée sera vouée à l’échec ».

L’état des lieux dressé dans l’Atelier Règlement social des droits d’usages a pour sa part affirmé l’importance de la régulation des usages contre la dérégulation des intérêts privés.

En 1992, la Convention de Rio sur la diversité biologique a entériné une approche instrumentale en reconnaissant les droits de propriété sur le vivant, le droit à appréhender les ressources génétiques et végétales jusque-là tiraillées entre deux tendances, la monopolisation et l’échange (Hermitte 2004).

« Depuis le développement du droit des brevets et les pressions exercées par certaines firmes, c’est la tendance à la monopolisation qui semble l’emporter, si bien que l’on a assisté à un mouvement de privatisation du vivant qui s’est étendu dans les différentes branches du droit. Cela a conduit à l’élaboration d’un régime complexe qui prend peu en considération les préoccupations des pays et des populations du Sud ».

Dans son livre consacré à la biopiraterie, Vandana Shiva (2002) montre comment l’instauration de ces nouveaux régimes de propriété intellectuelle et d’une exploitation accélérée de la biodiversité « crée de nouveaux conflits entre propriété privée et propriété collective, entre utilisation mondiale et utilisation locale ».

Relativité d’un droit individuel de propriété, conditionné par les usages collectifs

Les mobilisations observées renvoient non seulement à la fonction sociale de la propriété mais aussi à ses fonctions éminemment culturelles (patrimoine commun), cultuelles (cosmovision de la Terre mère) et écologiques (interdépendance homme-milieu). La propriété privée du sol n’est pas la réponse aux défis, mais l’origine des problèmes objecte Samir Amin dans son intervention en plénière du FMRA, se livrant à un rappel historique de l’évolution des droits de propriété dans le temps et dans l’espace.

« Le régime foncier, fondé sur la propriété privée du sol, est une invention récente et encore limitée dans l’Histoire. Mais le danger de son développement et de son enracinement est devenu saillant….. Cela a amené la destruction des modes de vie antérieurs, des droits coutumiers et collectifs des communautés paysannes, par le système des enclosures au profit d’une nouvelle classe de propriétaires fonciers ».

Le texte initial, adopté par les constituants en France le 26 août 1789 mentionnait non pas « la propriété étant un droit » mais « les propriétés » puisqu’il y avait une superposition de droits individuels et collectifs sur un même bien-fonds (Comby, 1990).[10] En cela, la Révolution n’a pas créé la propriété mais elle a consacré « la suprématie de l’un de ses ayant-droit sur les autres ». La thèse de Mikhaïl Xifaras confirme que l’énoncé a été corrigé au nom des lois de l’orthographe en 1791, conduisant à une réinterprétation progressive par les jurisconsultes jusqu’à 1804, date à laquelle la propriété advint comme le « droit le plus absolu de jouir et de disposer d’un bien. » Nous conclurons à la relativité d’un droit individuel de propriété conditionné par les usages collectifs, en faisant l’hypothèse d’une redissociation dans ses trois composantes, usus et fructus dressés contre l’abusus, droit d’aliéner, céder, hypothéquer, transmettre, vendre ou « mésuser de son bien ».

Nous postulons qu’une troisième génération de droits se déploie sur l’axe nature/culture/environnement. Au cœur de cette nouvelle génération de droits fondamentaux, la notion de patrimoine commun inscrit la tension suscitée, d’une part, par la reconnaissance et la préservation des droits des générations passées et, d’autre part, par la consécration du droit des générations présentes et futures. Comment concilier des droits créances et devoirs, mais aussi des droits individuels et collectifs parfois antinomiques ? Comment arrimer les droits individuels de la première génération, les droits collectifs de la seconde génération « droits économiques et sociaux», avec les nouveaux droits collectifs « culturels, territoriaux et environnementaux », revendiqués au tournant du siècle ? Le terme génération est toutefois ambivalent car il semble suggérer que les droits fondamentaux les plus anciens sont définitivement garantis, alors que les mobilisations actuelles se greffent en permanence sur la défense et la garantie de leur application. 

  Références

 – Barthes Angela, Mesini Béatrice, 2008, Du local au mondial. Alternatives rurales et luttes paysannes, Publication de IUT de Digne-Université de Provence, Château-Arnoux.

– Comby Joseph, 1990, « L’impossible propriété absolue », in Un droit inviolable et sacré, ADEF, 1990.

– Hermitte Marie-Angèle. et Kahn P. (dir.), 2004, Les ressources génétiques végétales et le droit dans les rapports Nord-Sud, Bruylant, Bruxelles.

– Jouve Edmond, 1992, Le droit des peuples, Paris, PUF, 2e éd.

– Jouve Edmond, 2000, « Où en est le droit des peuples à l’aube du III e millénaire ? », Actes de la 5e réunion préparatoire de Bamako : la culture démocratique.

– Lille Francois, 2010, « Des ressources sans statut », Altermondes. Nous n’avons qu’une seule planète, n° 9, printemps 2010.

– Morand-Deviller Jacqueline (coord.), 2003,  « Études et doctrine. La constitution et l’environnement », Cahiers du Conseil constitutionnel, n° 15, Dalloz.

– Shiva Vandana, 2002, La Biopiraterie ou le pillage de la nature & de la connaissance, South End Press, Boston, Massachusetts.

– Véran Jean-François, 2007, « Le droit à la terre des communautés noires brésiliennes », site Africultures.

– Vinod Raina, 2010, « La nature est sacrée », in Altermondes, op.cit.

– Xifaras Mikhaïl, 2004, La propriété. Étude de philosophie du droit, PUF, Paris.


  Notes

[1] Ce Forum  a réuni en décembre 2004 à Valencia (Espagne), 600 délégués venus de 70 pays et de 140 organisations et communautés, dont 43% de femmes.

[2]Francisca Rodriguez/ANAMURI-Chili, FMRA, décembre 2004.

[3]Conclusions de l’Atelier Peuples indigènes, Coordinateurs Luis Llanquilef/Ranil Lafkentue-Chili, Pedro de la Cruz/Fenocin-Équateur, FMRA op.cit.

[4] Conclusions de l’Atelier Peuples indigènes, FMRA op.cit.

[5] Document collectif, « FMI, Banque Mondiale. Pire que la guerre, le développement », Prague 2000.

[6] Marie Roué, « Développement durable et reconnaissance des savoirs locaux ou traditionnels », janvier 2003, site d’ecorev.org.

[7]Documento  de la Commission indigène, fortement mobilisée depuis la répression d’une marche pacifique à Coroa Vermelha, le 22 avril 2000, Porto Alegre, 31 janvier 2002.

[8]Interview de M. Mauzé, directrice de recherches au CNRS, « Une hache de guerre pour reconquérir la terre », Libération, mars 2004.

[9]Joao Pédro Stedile, 2001, « A OMC é dos ricos e para os ricos », en ligne site internet du Forum Social Mondial, novembre.

[10] À la diversité des droits locaux s’ajoutait une pyramide de droits divers sur le sol, diluant son appropriation en un système complexe de rentes, de revenus et d’usages.