La loi du 8 août 2016, dite « loi Travail » : quelle réforme ?

Auteur : Dominique Nazet Allouche, Aix Marseille Université, Université de Toulon, Université de Pau & Pays Adour, CNRS, DICE, Aix-en-Provence, France

Après cinq mois de débats, de polémiques et de manifestations, la loi n° 2016-1088 du 8 août 2016 « relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels », appelée plus couramment « Loi Travail » ou « Loi El Khomri » du nom de la Ministre du travail qui l’a portée, a été publiée le 9 août 2016, après sa validation globale par le Conseil constitutionnel sous réserve de quelques dispositions mineures censurées. Contesté par certains syndicats[1] et organisations de la jeunesse[2], l’opinion publique, une partie de la gauche, le projet de loi a été modifié à plusieurs reprises. Censé améliorer la compétitivité des entreprises, favoriser l’emploi dans un contexte de chômage massif, avec pour ambition de remodeler les relations sociales, l’essentiel du projet a, néanmoins, été conservé malgré plusieurs concessions de la part du Gouvernement. Adoptée à l’Assemblée nationale au moyen de l’article 49.3 de la Constitution, en 1ère et deuxième lectures c’est-à-dire sans le vote des députés, la loi Travail comporte 123 articles représentant 98 pages au Journal officiel.

Les nouvelles normes entrent en vigueur progressivement : leur mise en œuvre dépend, en effet, de 127 décrets d’application. La loi Travail contient de nombreuses dispositions et les plus emblématiques seront privilégiées dans les présents développements : les nouvelles règles concernant la négociation collective, la notion de licenciement pour motif économique, le compte personnel d’activité, la lutte contre le détachement illégal. Ce panorama sera complété par un bref aperçu de quelques autres mesures, sans pour autant atteindre l’exhaustivité.

1. LA NEGOCIATION COLLECTIVE

La plupart des dispositions de la loi Travail, relatives à la négociation collective, concerne les accords d’entreprise dont le poids est renforcé, l’objectif poursuivi étant de donner plus de souplesse aux entreprises.

La validité des accords d’entreprise : de nouvelles normes. La loi travail généralise progressivement les accords majoritaires en trois étapes en fonction du domaine concerné par l’accord, pour une pleine effectivité au 1er janvier 2019[3]. Elle institutionnalise, par ailleurs, le référendum d’entreprise.

En application de la loi Travail, un accord d’entreprise ou d’établissement, pour être valable, doit être signé avec une ou plusieurs organisations syndicales représentatives ayant recueilli au moins 50%[4] des suffrages exprimés en faveur d’organisations syndicales représentatives aux dernières élections professionnelles. Si le seuil de 50% n’est pas atteint, une ou plusieurs organisations syndicales signataires   ayant recueilli plus de 30 % des suffrages pourront demander, dans un délai d’un mois à compter de la signature de l’accord, une consultation des salariés visant à valider ce dernier. L’accord est validé si, lors du référendum, il est approuvé par les salariés à la majorité des suffrages exprimés, alors même que la majorité des syndicats y soit opposée. Le référendum d’entreprise est l’une des mesures phares de la loi Travail et l’une des plus contestées, perçu par ses opposants comme une entorse au dialogue social.

La prééminence de l’accord d’entreprise en matière de durée du travail. Tout particulièrement décrié par les syndicats et notamment la CGT, le fameux article 2 du projet de loi, devenu l’article 8 de la loi, consacre la primauté de l’accord d’entreprise sur la convention ou l’accord de branche, dans un périmètre cependant limité et défini. Il ne s’agit pas à proprement parler d’une inversion de la hiérarchie des normes contrairement à ce qu’il a été souvent dit, mais de favoriser l’autonomie de l’accord d’entreprise afin d’adapter les normes aux réalités de l’entreprise. Il n’en reste pas moins qu’il porte atteinte au principe de faveur qui irrigue le droit social. Dans la continuité d’un mouvement amorcé par la loi du 13 novembre 1982, puis plus récemment par les lois du 4 mai 2004[5] et du 20 aout 2008[6] , l’accord d’entreprise pourra déroger à l’accord de branche dans les domaines du temps de travail. La moyenne hebdomadaire de travail pourra être élevée de 44 à 46 heures sur une période de 12 semaines consécutives ; la durée maximale quotidienne de travail pourra être portée de 10 à 12 heures, en cas d’activité accrue ou pour des motifs liés à l’organisation de l’entreprise ; la majoration de salaire pour heures supplémentaires pourra être ramenée de 25 ou 50% à 10%. Par accord d’entreprise, il pourra ainsi être dérogé à la durée légale du travail et à la majoration des heures supplémentaires dans un sens défavorable au salarié.

Les accords de préservation ou du développement de l’emploi. Le dispositif mis en place peut être perçu comme précurseur d’un droit du travail revisité. Il consacre l’emploi dans sa dimension collective au détriment de sa dimension individuelle et fait prévaloir l’accord collectif sur le contrat de travail. Réservés antérieurement aux entreprises rencontrant des difficultés économiques et avec pour objet le maintien de l’emploi, ces accords permettent désormais aux entreprises d’ajuster leur organisation du travail pour répondre à des objectifs de préservation ou de développement de l’emploi ; naguère purement « défensifs » ils pourront désormais être aussi « offensifs » [7]. L’accord primera sur le contrat de travail, y compris en matière de rémunération et de durée du travail sans pouvoir, toutefois, diminuer la rémunération mensuelle du salarié. Si le salarié refuse la modification de son contrat de travail résultant de l’accord, l’employeur pourra engager une procédure de licenciement. Ce dernier sera pourvu d’un motif sui generis[8] constitutif d’une cause réelle et sérieuse, ce qui limite considérablement le contrôle du juge. Dans le cadre de cette procédure, l’employeur doit proposer au salarié pendant l’entretien préalable le bénéfice d’un dispositif d’accompagnement personnalisé assuré par Pôle Emploi et financé pour l’essentiel par l’Etat. L’adhésion au parcours d’accompagnement personnalisé emporte la rupture du contrat de travail et donne droit à l’indemnité de licenciement, et non au préavis ou à son indemnité compensatrice.

2. LE LICENCIEMENT POUR MOTIF ECONOMIQUE

La loi travail fournit une nouvelle définition du motif économique. Il s’agit de l’une des dispositions qui ont suscité la contestation  et qui se sont trouvées au cœur des débats parlementaires. Le texte a, de ce fait, beaucoup évolué. A l’origine, le projet de loi prévoyait une appréciation des difficultés de l’entreprise dans le périmètre national pour les multinationales, mais en définitive le cadre géographique d’appréciation reste international. Par ailleurs, la loi instaure une liste d’indicateurs des difficultés économiques [9] inspirée largement de la jurisprudence de la Cour de Cassation et du Conseil d’Etat, tout en établissant une différenciation selon la taille de l’entreprise. Cette disposition sécurise juridiquement les licenciements pour les employeurs.

3. LE COMPTE PERSONNEL D’ACTIVITE

Considéré par le Gouvernement comme un progrès majeur au profit des salariés, voire la grande réforme sociale du quinquennat, mais aussi comme préfigurant la protection sociale de demain, la création du CPA avait, en fait, été actée par la loi Rebsamen du 17 août 2015[10].   La loi Travail permet, pour sa part, la mise en place du CPA, à compter du 1er janvier 2017 pour les salariés du secteur privé et les demandeurs d’emploi, en précisant ses contours et ses modalités. Pour l’heure et dans l’attente d’un probable enrichissement ultérieur, le CPA regroupe trois dispositifs. Deux sont déjà existants : il s’agit du compte personnel de formation (CPF) et du compte personnel de prévention de la pénibilité (C3P) instaurés en janvier 2015. Le troisième dispositif est inédit : est, en effet, créé par la loi Travail le compte d’engagement citoyen qui permettra aux personnes ayant accompli le service civique, exercé des activités bénévoles ou encore intégré la réserve citoyenne de bénéficier de points pour se former, faire un bilan de compétences ou encore être aidé dans la création de leur entreprise. L’objectif poursuivi par le compte personnel d’activité est d’assurer une meilleure portabilité des droits sociaux, c’est-à-dire de permettre au salarié de conserver certains droits même s’il change d’emploi, de statut, ou de région. A terme, le CPA concernera tous les actifs – salariés du secteur privé, fonctionnaires, travailleurs indépendants, demandeurs d’emploi – âgés d’au moins 16 ans. Il reviendra à chacun d’activer son compte personnel, en se connectant sur un portail web[11], ouvert prochainement par le Ministère du travail.

4. LES TRAVAILLEURS DETACHES

Dans la continuité de lois antérieures, et notamment la loi Macron du 6 août 2015[12], la loi Travail tend à intensifier la lutte contre les fraudes au détachement, de plus en plus importantes et de plus en plus sophistiquées.

– En premier lieu, la protection des travailleurs détachés[13]est améliorée. La loi renforce l’obligation de vigilance du maître d’ouvrage, à toute la chaîne de sous-traitance au regard de l’obligation de déclaration des détachements. De même, les travailleurs détachés sur des chantiers de bâtiment ou de génie civil, secteur qui regroupait en 2014 43,7 % des déclarations de détachement, doivent être informés du droit du travail qui leur est applicable par voie d’affichage sur les lieux de travail, dans la langue de leur Etat d’appartenance, mais aussi au moyen d’un document qui leur est remis en même temps que la carte d’identification professionnelle introduite par la loi Macron du 6 août 2015.

– En second lieu, la loi renforce les sanctions en cas de détachement illégal. Elle étend la suspension de la prestation de services, mise en place par la loi Macron, à l’absence de déclaration de détachement, pour une durée d’un mois maximum. De même, elle permet à l’administration de suspendre l’exécution d’un autre chantier de l’entreprise que celui où est constatée l’infraction lorsque le chantier concerné est achevé ou interrompu.

– En troisième lieu, la loi tend à faciliter les contrôles : les agents de contrôle peuvent désormais, exercer leur droit d’entrée dans les entreprises accompagnés d’un interprète assermenté;  elle permet, aussi, l’accès aux informations contenues dans les déclarations de détachement à l’ensemble des corps de contrôle.

– En quatrième et dernier lieu, elle encadre davantage le recours aux travailleurs intérimaires détachés pour éviter les irrégularités liées aux doubles détachements.

5. PELE-MELE

La loi Travail comporte de nombreuses mesures dans des domaines variés. Parmi elles, et loin d’être exhaustif,   on peut citer les suivantes.

Principe de neutralité dans l’entreprise. Le règlement intérieur de l’entreprise peut imposer un principe de neutralité[14] et restreindre la manifestation par les salariés de leurs convictions. Si dans l’esprit de loi, il s’agit des seules convictions religieuses, une interprétation littérale vise également les convictions politiques ou philosophiques. De toute façon, il est envisageable que cette disposition soit considérée comme contraire à l’article 9 de la Convention européenne des droits de l’homme. De plus, la restriction relative aux convictions religieuses, voire une limitation plus générale, risque de se heurter à la prochaine jurisprudence européenne[15].

Sexisme, harcèlement et discrimination. L’employeur est tenu d’une obligation de prévention en matière d’agissements sexistes, considérés désormais comme un risque professionnel pouvant affecter la sécurité et la santé des salariés, dont il doit tenir compte en planifiant la prévention des risques professionnels. L’interdiction de tels agissements doit également figurer dans le règlement intérieur de l’entreprise. En outre, le régime probatoire du harcèlement sexuel et moral est aligné sur celui des discriminations : en cas de litige, il suffit que le salarié «  présente des éléments de fait laissant supposer l’existence d’un harcèlement ». Enfin, les sanctions sont alourdies en présence d’un licenciement jugé discriminatoire, résultant d’une situation de harcèlement, ou encore lié à la maternité.

Garantie jeunes. A compter du 1er janvier 2017, la garantie jeunes doit être généralisée à l’ensemble du territoire et à tous les jeunes âgés de 18 à 25 ans, peu ou non diplômés qui, sans emploi, ne sont ni en cycle d’études, ni en formation, et dont les ressources ne dépassent pas le plafond du Revenu de solidarité active (RSA). Ce dispositif, qui combine accompagnement et allocation, était jusqu’alors conditionné par une sélection en Commission et ne concernait que 91 départements.

Montant des dommages et intérêts en cas de licenciement injustifié. Le projet de loi envisageait de plafonner le montant des indemnités prud’homales en cas de licenciement sans cause réelle et sérieuse. Sous la pression des syndicats, le gouvernement a renoncé à fixer des montants maxima au profit d’un seul référentiel au caractère purement indicatif, dont le montant varie essentiellement en fonction de l’ancienneté du salarié. Les juges sont donc libres d’appliquer ou non ledit référentiel. Sur le fond, rien donc de nouveau car la loi Macron du 6 août 2015 prévoyait un tel référentiel optionnel, la publication du décret d’application, désormais effective, ayant été reportée du fait du projet de loi Travail.

Médecine du travail. Avec pour objectif affiché de « moderniser la médecine du travail », la loi du 8 août 2016 module le suivi médical des salariés selon qu’ils sont ou non exposés à des risques particuliers pour leur santé et leur sécurité, supprimant notamment la visite préalable à l’embauche pour les seconds, centre le rôle du médecin du travail sur la prévention et réforme la procédure d’inaptitude.

CONCLUSION

La réforme du droit du travail n’est pas une idée nouvelle. Depuis déjà un certain nombre d’années, l’idée fait son chemin tout en ayant été l’objet d’expertises : que l’on pense, notamment, au rapport de Virville[16] en 2004 ou à celui réalisé par G. Cette et J. Barthélémy en 2010[17]. Tout récemment, la refondation du droit du travail a donné lieu à trois documents : les rapports Combrexelle[18] et Badinter[19] tous deux élaborés à la demande du Premier ministre, et le rapport Cette et Barthélémy établi pour le compte de Terra Nova[20]. Inspirée du rapport Combrexelle, la loi du 8 août 2016 s’inscrit dans une réforme plus globale du droit du travail. A cet égard, elle prévoit la création d’une commission chargée de proposer au gouvernement d’ici le 8 août 2018 un nouveau Code du travail dans le droit fil du rapport Combrexelle et dont l’architecture est appelée à favoriser la négociation collective. Cette commission doit être installée début 2017; elle sera composée d’experts et de praticiens des relations sociales et associera les partenaires sociaux à ses travaux.

 REFERENCES

– Réforme du Code du travail. Projets, Revue Droit social, mai 2016, p. 392.

– Réforme du Code du travail. Propositions des juristes, Revue Droit social, juin 2016, p. 488.

– Les douze travaux de la loi, Semaine sociale Lamy, 5 septembre 2016, n°1734.

– Loi El Khomri, dossier, Revue Droit social, novembre 2016, p. 880.

– Loi Travail. Au cœur des projets de décrets, Semaine sociale Lamy, 12 décembre 2016, n°1748.

NOTES

[1] La CGT, FO, la FSU et Solidaires.

[2] L’UNEF, l’UNL et la FIDL.

[3] Cette règle s’applique s’applique à compter

– du 9 août 2016 – date de la publication de la loi – pour les accords de préservation ou du développement de l’emploi,

– du 1er janvier 2017 pour les accords collectifs portant sur la durée du travail, les repos et les congés,

– du 1er septembre 2019 pour les autres accords collectifs.

[4] Auparavant, le pourcentage était de 30% des suffrages exprimés mais, en contrepartie, une ou plusieurs organisations de salariés ayant recueilli au moins la majorité des suffrages exprimés au premier tour des élections professionnelles disposaient d’un droit d’opposition, lequel est désormais supprimé.

[5] La loi n° 2004-391 du 4 mai 2004 relative à la formation professionnelle tout au long de la vie et au dialogue social avait complété l’article L. 2253-3 (à l’époque article L.132-23 du Code du travail)  pour permettre, excepté certains domaines, à la convention ou à l’accord d’entreprise ou d’établissement de déroger à une convention ou à un accord doté d’un champ territorial ou professionnel plus large, sauf interdiction expresse de la part de ces derniers.

[6] La loi n° 2008-789 du 20 août 2008 avait modifié l’article L. 3122-2 du Code du travail pour instaurer en matière d’aménagement du temps de travail, la primauté de la convention ou de l’accord d’entreprise d’établissement par rapport à la convention ou l’accord de branche.

[7] Ces accords, qui doivent être majoritaires, ont une durée déterminée, allongée de deux à cinq ans par la loi du 6 août 2015.

[8] En vertu de la loi de sécurisation de l’emploi, en date du 14 mars 2013, laquelle instaura les accords de maintien de l’emploi, le licenciement était pourvu d’un motif économique.

[9] Article 30 de la loi modifiant l’article L.1233-3 du Code du travail.

[10] Loi n° 2015-994 relative au dialogue social et à l’emploi.

[11] moncompteactivite.gouv.fr

[12] Loi n°2015-990 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques.

[13] En 2015, le nombre de travailleurs détachés en France était de 286 000, compte non tenu des travailleurs qui n’avaient pas fait l’objet de déclaration.

[14] Article L. 1321-2-1 Code du travail : « Le règlement intérieur peut contenir des dispositions inscrivant le principe de neutralité et restreignant la manifestation des convictions des salariés si ces restrictions sont justifiées par l’exercice d’autres libertés et droits fondamentaux ou par les nécessités du bon fonctionnement de l’entreprise et si elles sont proportionnées au but recherché. »

[15] Une affaire est pendante devant la Cour de justice de l’Union européenne à propos de la validité d’une disposition d’un règlement intérieur interdisant le port de signes visibles de convictions politiques, philosophiques ou religieuses (Aff. C-157/15, Achbita).

[16] « Pour un code du travail plus efficace », Rapport au Ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité », Collection des rapports officiels, La Documentation française, janvier 2004.

[17] « Refondation du droit social : concilier protection des travailleurs et efficacité économique », les rapports du Conseil d’analyse économique, La Documentation française, février 2010.

[18] « La négociation collective, le travail et l’emploi », Rapport remis au Premier ministre, septembre 2015, La Documentation française.

[19] Comité chargé de définir les principes essentiels du droit du travail, Rapport au premier ministre, janvier 2016, La Documentation française.

[20] « Réformer le droit du travail », septembre 2015, La Documentation française.

De l’ingénierie territoriale à l’intelligence territoriale pour des territoires durables

Auteurs : Y. Lazzeri (Plateforme T.Créatif®, AMU-CNRS) et J. Fialaire (GRALE-Université Paris I-Sorbonne)

COMPRENDRE L’INGENIERIE TERRITORIALE

Ingénierie de territoire et ingénierie territoriale : un dialogue à trouver pour une recherche de bien commun. L’ingénierie de territoire relève d’un Etat centralisé et de la fonction publique d’Etat. L’ingénierie territoriale est conduite par les collectivités territoriales et des fonctionnaires de la fonction publique territoriale ainsi que par le secteur associatif. L’ingénierie de territoire est au service de règles. L’ingénierie territoriale est au service de projets. Au fil des décennies, sous l’effet du désengagement de l’Etat et de la reconfiguration institutionnelle locale, l’expertise des grands corps d’Etat s’éclipse au profit d’une expertise territoriale.

Dans la décennie 50, l‘expertise est le fait de la haute fonction publique d’Etat issue de l’ENA et des grandes écoles d’ingénieur (Ponts et Chaussés, Mines, Génie rural). L’ingénierie est alors hiérarchisée et spécialisée, bornée par des champs de compétence stable définis par la loi.

De 1963 à 1982, l’ingénierie de territoire relève principalement de la DATAR, organe de mission dédié à l’aménagement du territoire français. Bien dotée en fonds publics, l’ingénierie est celle des grandes réalisations : primes à l’installation d’entreprises en zones rurales, émergence du réseau autoroutier, parcs naturels régionaux, technopôle de Sophia-Antipolis, aménagement des zones touristiques littorales… Dans une conjoncture de forte croissance et dans l’esprit d’un modèle unique, l’ingénierie de territoire est celle des ingénieurs, des énarques et des polytechniciens.

Le milieu des années 1970 sonne la fin de la croissance et la montée de l’Etat libéral, les grands travaux sont remis en cause. La priorité est celle de territoires spécifiques (la montagne, le littoral, les pays), des premiers contrats de pays et du début de la régionalisation.

Avec la décentralisation de 1982, la donne change. De nouvelles compétences sont accordées aux élus locaux. La DATAR se consacre alors aux zones en reconversion, s’implique dans les technopôles, la recherche et les villes phares du moment : Grenoble, Montpellier, Antibes…

En instituant en 1984 la fonction publique territoriale au bénéfice des agents des collectivités locales, des établissements publics et des offices HLM, ingénierie territoriale et ingénierie des territoires dialoguent et contractualisent pour assurer si ce n’est l’efficacité, tout au moins la cohérence dans les politiques publiques.

Dans les années 90, l’offre d’ingénierie explose et les contours se brouillent. De nouveaux services apparaissent dans les Régions, la majorité des départements, dans les intercommunalités, souvent par mutualisation des services, avec des modes de gestion allant de la régie simple à des structures relais, des agences départementales et des organismes quasi-indépendants (CAUE) aux ressources propres. L’État est en repli et offre une ingénierie plus ciblée, avec notamment la création de l’assistance technique de l’État pour l’aménagement et la solidarité des territoires (ATESAT).

Les grandes lois de 1999 vont consacrer l’idée de projet de développement territorial, avec le souci d’associer toutes les forces vives d’un territoire au sein de conseils de développement, la volonté de dépasser les limites administratives de plus de 36 000 communes par la création des Etablissements publics de coopération intercommunale fiscalement intégrés. La DATAR s’efface peu à peu du paysage pour finalement disparaître en 2014 au profit d’un commissariat général à l’égalité des territoires.

Avec la loi ALUR de 2014, le repli de l’État se confirme en matière d’urbanisme : le droit des sols passe aux intercommunalités et syndicats mixtes. Les moyens de l’Etat sont regroupés au sein du Centre d’étude et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement (CEREMA).

Dés lors l’ingénierie territoriale prend de l’ampleur pour construire des projets de développement local. Le territoire change de sens. Ce n’est plus l’endroit où les choses se passent, c’est le lieu où les politiques s’inventent avec la prise en compte des réalités locales, des besoins exprimés par les élus, des spécificités de toute nature qui caractérisent un territoire : géographie, histoire, culture, tissu productif…Il n’y a plus un modèle unique.

L’ingénierie territoriale devrait connaître un nouvel élan avec les récentes lois MAPTAM et NOTRe (binôme Métropole/Région maintien des départements, suppression de la clause de compétences générale pour les Départements et les Régions, nouvelles compétences des Régions, conférences territoriales).

L’ingénierie territoriale : une notion complexe, aux contours flous qui laissent peu de place aux processus participatifs. Il existe plusieurs ingénieries territoriales, en lien avec la formation des acteurs (ingénieurs ou urbanistes) et les structures avec lesquelles ils sont amenés à travailler, y compris dans le rapport à la population. Dans une approche technico-professionnelle appliquée au développement local, l’ingénierie territoriale a trait aux « fonctions d’expertises, diagnostics, études thématiques et de suivi/veille de territoires ». Une autre approche est celle de l’intelligence territoriale, plus managériale, concentrant expertise et prospective, tournée vers une aide à la prise de décision, à même de catalyser les bonnes pratiques et de les diffuser. Une troisième approche, promue par l’UNADEL[1] en 2013, est identifiée à un vaste ensemble de moyens humains qui concourt à l’élaboration des projets.

– Plusieurs éléments ont contribué à brouiller les cartes de l’ingénierie territoriale depuis les années 2000 : la soumission au droit de la concurrence, la transversalité à l’heure du développement durable, la variabilité des périmètres des compétences locales (SCOT, PLU), la mobilité de la substance des missions, la multiplication des bureaux d’études et la diversification des profils professionnels.

Les acteurs sont nombreux, travaillent dans les collectivités locales, les offices HLM, les établissements publics et le secteur associatif. Entre 2001 et 2011, les effectifs de l’ingénierie publique et parapublique ont augmenté de 36%.

La reconfiguration de l’environnement institutionnel local (double binôme Métropole/région, intercommunalités et département) rajoute une touche de complexité. L’appropriation de ressources d’ingénierie territoriale peut devenir un enjeu dans la concurrence entre les Métropoles et la Région.

– Une faible place est accordée aux processus participatifs. L’ingénierie territoriale, lorsqu’elle est orientée vers la concertation, permet a minima de rendre lisible les orientations des pouvoirs publics pour les parties prenantes, et dans les meilleures conditions de co-construire le plan d’actions avec ces dernières (ex. Agenda 21).

Mais seuls les programmes Leader exigent la mise en place d’un groupe d’action locale (GAL) avec des acteurs socio-économiques, forçant un peu les structures de type syndicats mixtes à s’appuyer sur les Conseils de développement.

La concertation dans le cadre de SCOT, PLU, PLUi fonctionne mal, même lorsqu’elle est ouverte dès le début de la procédure. La concertation n’est pas au cœur du métier des techniciens eux mêmes encadrés par les élus, nécessitant un portage politique fort. Par ailleurs, plus on descend dans l’échelle territoriale, plus le public est celui des citoyens ou de leurs représentants. Les intérêts public et individuel se questionnent alors davantage sur la parcelle que sur l’intérêt général. Plus que des experts de la communication, il faut des personnes en capacité de faire du lien, de favoriser le dialogue, de permettre aux agents de se réinterroger.

Montée en puissance d’une ingénierie territoriale spécialisée. L’ingénierie est le plus souvent spécialisée en termes d’expertise et d’outils, elle est aussi en progression en lien avec le rythme des politiques publiques à mettre en œuvre. Elle peut être technique, sociale, environnementale, énergétique, financière….

A LA RECHERCHE D’UNE INGENIERIE TERRITORIALE POUR DES TERRITOIRES DURABLES

La construction de territoires durables invite à dépasser la notion d’ingénierie territoriale qui s’appuie sur une expertise spécialisée, par la notion d’intelligence territoriale entendue comme une forme d’intelligence collective qui doit contribuer à administrer efficacement les territoires dans une vision systémique de développement durable, une mise en commun du sens, de l’expertise, des outils, au niveau local.

Une intelligence territoriale au service de la métamorphose du territoire. L’intelligence territoriale doit être à même de révéler, susciter des processus endogènes aux territoires, en impliquant de manière nouvelle la recherche dans des processus interdisciplinaires de recherche-action, en mettant le citoyen au cœur du système, et non pas simplement le former pour qu’il s’adapte au système à mettre en place. Elle doit initier des politiques transversales qui n’excluent pas des visions spécialisées en vue de la cohérence, de l’homogénéité et dans un but d’économie d’échelle. L’intelligence territoriale passe par la prise en compte au 1er niveau des besoins des acteurs du territoire pour ensuite définir une ingénierie territoriale et pas l’inverse.

Des moyens financiers à dédier. La pénurie des moyens financiers pose la question des ressources affectées à l’intelligence territoriale. Les budgets d’études générales sont de plus en plus réduits. Alors même que les obligations d’expertise spécialisée ne cessent d’augmenter, l’intelligence territoriale, transversale, pluridisciplinaire, multi scalaire, innovante, semble en régression constante.

Une ingénierie de projet en approche locale intégrée. La conduite de projets durables impose de revenir aux habitants (beaucoup d’idées, de personnes dans l’action, prêtes à s’investir). L’ingénierie du projet est complexe mais réalisable et acceptée par la population si le lien avec elle est permanent.

Cela exige un portage politique fort, le bon vocabulaire de la part des techniciens de collectivités, une volonté de la collectivité d’être au plus proche du vivre ensemble.

Même si un projet est déclaré d’intérêt communautaire, la commune reste l’ensemblier du projet et porte la concertation avec la population.

Pour avancer vers une démocratie participative, il faut dépasser le cycle électoral qui enferme la réalisation de projet sur un temps court, avec généralement une première année de réorganisation et une dernière année de bouclage avant les élections.

Il faut aussi que les habitants pensent en mode projet, dans une vision de territoire qui permet de pérenniser des démarches au-delà d’un mandat politique.

Cela milite, notamment dans les petites communes, pour un chef d’orchestre, un ensemblier de projet, car l’élu porteur peut changer.

Une dynamique d’expérimentation pour l’action. L’expérimentation est une méthode de l’ingénierie (ou de l’intelligence) territoriale, pour s’adapter à l’évolution rapide des comportements et savoir-faire, notamment avec l’explosion du numérique, dont les retombées s’observent sur le fonctionnement du territoire (logistique, e-commerce, tourisme, etc…). C’est aussi une façon d’observer si les solutions imaginées répondent aux besoins et attentes. Par ailleurs, l’expérimentation peut être un moyen de donner l’exemple, de montrer la pertinence d’une nouvelle conduite du changement (décloisonnement, évolution des postures, observation in situ et passage à l’action, regard décalé, questionnement des standards de connaissance, recherche de sens, vision de territoire…).

Un positionnement des métiers et des compétences dans les collectivités territoriales à interroger. L’ingénieur territorial doit avoir une capacité à conduire le projet (marché public, finance, juridique…) tout en étant ouvert à des problématiques connexes. Au sein des collectivités territoriales, l’accès au statut d’ingénieur territorial est désormais réservé aux seuls ingénieurs de compétence « scientifique et technique », ou architectes, privant les collectivités de généralistes de l’urbain, issus notamment des instituts d’urbanisme, à l’écoute du terrain, ouverts aux différentes dimensions (technique et sociétale) d’un projet, à même de jouer le rôle d’animateur/ « ensemblier ».

La proposition, depuis plusieurs années, de création d’une catégorie intermédiaire, de type « urbaniste territorial » doit être reposée, garantissant une culture du projet, de la pluridisciplinarité et du décloisonnement. L’équivalent existe dans la fonction publique d’Etat avec les « Urbanistes de l’Etat » en parallèle aux Ingénieurs des Ponts et Chaussée…

CONCLUSION

Le territoire n’est pas le simple réceptacle des fonctionnements/dysfonctionnements des politiques publiques. Il est acteur, porteur de créativité et d’innovation, mobilisant les capacités des individus à sa saisir des opportunités et engager un parcours de citoyens responsables. Ainsi, les politiques publiques doivent-elles être pensées au regard des systèmes territoriaux dans lesquels elle s’insère et dans lesquels évoluent les individus.

L’ingénierie de territoire, occupée par les grands corps de l’État, doit être plus modeste. L’ingénierie territoriale doit être plus efficace. Toutes les deux doivent travailler ensemble dans la recherche du bien commun dont les enjeux sont multiples (autonomie et dignité des personnes, solidarité, égalité femmes-hommes, emploi, accès au logement, économies d’énergie, qualité du cadre de vie, préservation de la biodiversité…).

a) D’une façon générale, la réflexion sur l’ingénierie territoriale (IT) devrait reposer sur une série de principes communs, dans la conception d’ensemble et dans la mise en œuvre :

Orientations d’ensemble 

  • Faire le choix d’une vision finaliste  de l’IT : « mettre l’outil à sa place ; d’abord le projet, l’outil après ».
  • Faire prévaloir une IT « interdisciplinaire et participative » pour répondre aux enjeux locaux
  • Différencier l’ingénierie de projet et l’ingénierie de stratégie opérationnelle.

Orientations de mise en œuvre 

  • Identifier les besoins d’IT à partir d’une réflexion sur « l’intelligence collective », assortie d’exemples précis.
  • Concevoir des actions dans le respect des « identités territoriales », donc se détachant de tout « modèle-type ».

b) Plusieurs recommandations peuvent ainsi être formulées.

Propositions d’actions 

  • Créer une « base de langage commune » sur l’IT, compréhensible à la fois pour le technicien (ingénieur ou administratif), l’élu local, afin de rendre plus efficace le montage d’un projet territorial.
  • Créer un espace ouvert « living lab » (se rapprochant partiellement du fab lab) en SHS, dédié à l’IT.

Propositions de réforme ou d’accompagnement du cadre législatif / réglementaire

  • Intégrer systématiquement une part de financement pour l’IT dans les procédures d’aménagement.
  • Instituer un cadre d’expérimentation locale obligatoire dans le domaine de l’IT.
  • Créer un observatoire de l’IT, pouvant à la fois, mesurer l’impact des actions d’IT, favoriser l’échange et la valorisation de « bonnes pratiques » (méthodes techniques, mécanismes de financement) entre collectivités, « accompagner les besoins en IT des collectivités en leur présentant les structures porteuses ».

Cet observatoire pourrait se situer à la fois au niveau national et au niveau des grandes métropoles.

  • Faire plus de place aux acteurs privés dans les démarches de DD au stade de la concertation. Cela comprendrait une meilleure écoute des habitants et des actions qu’ils portent déjà.
  • Etablir une organisation équitable de l’IT sur les différents territoires locaux, sans rajouter une complexification du « millefeuille » territorial. Cela passerait par la création de « pôles de compétences/ expertise à disposition des petites collectivités et intercommunalités ».

Cette note faite suite à un Atelier de la créativité organisé par la plateforme T.Créatif® en collaboration avec le GRALE (Université Paris I) et l’Institut de recherche de la Caisse des dépôts et consignation de Paris. Ont participé : Balu (T.Créatif®), J. Bellante (CFDU), C. Blanc (MAMP), J. Brotons (AMU), M. Chiappero (SFU, LIEU-AMU), M. Domeizel (AMU), H. Daneels (CBE Pertuis), S. Dubreuil (CBE Pertuis), C. Fernandez (CBE Pertuis), J. Fialaire (GRALE), D. Francon (Mairie de Bouc Bel Air), Ph. Langevin (AMU), J.C. Lardic (Mairie de Marseille), A. Latz (T.Créatif®), Y. Lazzeri (CNRS-AMU), P. Mazzella (AUPA), B. Mésini (CNRS-AMU), M. Perron (CNRS-AMU), V. Sename (MAMP Pays d’Aix)

[1] Union nationale des acteurs et structures du développement local.

La « crise des réfugiés » et l’espace Schengen

AuteurDominique Nazet Allouche, Aix Marseille Univ, Univ Toulon, CNRS, DICE, Aix-en-Provence, France –  – Courriel : d.nazet.allouche@gmail.com

Sujet de préoccupations pour l’Union européenne depuis 2013, la libre circulation dans l’espace Schengen autant que la politique migratoire, auxquelles vient se greffer de manière interdépendante la lutte contre le terrorisme, constituent depuis l’an passé un dossier majeur, mais pour le moins délicat et périlleux, car porteur d’éléments contradictoires et d’une politique européenne marquée par l’inconstance ou l’inconsistance.

L’Europe a connu au cours de l’année dernière une arrivée sans précédent de migrants depuis 1945, laquelle reste encore significative même si une baisse spectaculaire des arrivées en Grèce a été relevée ces dernières semaines du fait, en partie, de l’accord passé entre l’Union européenne et la Turquie[1]. Si le fait est incontestable, les chiffres diffèrent selon les sources et ne portent pas toujours sur les mêmes types de migrations. Alors que l’on parle parfois de plusieurs millions, l’Organisation internationale pour les migrants (OIM) et le Haut-Commissariat de l’ONU pour les réfugiés (HCR) faisaient état, le 22 décembre 2015, de 1 005 504 entrées de migrants sur le territoire européen pour l’année en cours, essentiellement par la mer, via l’Italie et la Grèce, tandis que 3 771 personnes avaient péri pour avoir tenté d’y accéder[2]. D’après le décompte des instances européennes, 1,83 million de personnes auraient été appréhendées alors qu’elles tentaient de franchir illégalement les frontières extérieures de l’UE. Et selon Eurostat, 1 255 600 personnes ont déposé une première demande de protection internationale dans les Etats membres de l’Union européenne.

Face à ces chiffres, il convient de relativiser : parler de « crise » est une posture politique dans la mesure où rapportée à la population européenne et au territoire concerné, la gestion des réfugiés pourrait être assumée sans difficultés majeures. Si par le passé, l’Europe a su gérer des arrivées importantes de réfugiés avant que n’existât une politique migratoire commune, la question des réfugiés a mis l’espace Schengen en danger. Après de multiples sommets européens réunis pour régler la situation, bien des propositions sans suite et des tergiversations, un certain nombre de mécanismes sont désormais mis en place, ou à tout le moins enclenchés.

1. L’ESPACE SCHENGEN INCONSIDEREMENT FRAGILISE 

Ces derniers mois, l’espace Schengen a subi de cruelles atteintes, certaines réelles, d’autres de principe. Acquis majeur de l’intégration européenne, sa survie est pourtant capitale.

1.1. Les atteintes

Pendant que certains Etats membres rétablissaient le contrôle aux frontières intérieures, etait brandi le spectre de l’effritement, voire de la réduction drastique de l’espace Schengen.

Le rétablissement temporaire des contrôles aux frontières intérieures. Les migrants médiatisés – c’est-à-dire ceux qui entrent sur le territoire européen, ou tentent de le faire, de manière irrégulière – ne représentent qu’une petite part des migrations vers l’Union européenne. Même si les besoins différent selon les États membres, l’Union est sans conteste ouverte à l’immigration. Pourtant, tous les Etats membres veulent un contrôle de l’immigration clandestine. C’est ainsi que l’arrivée importante de réfugiés a conduit au rétablissement partiel des frontières intérieures de l’Espace Schengen à la faveur de réponses strictement nationales.

En effet, par décisions unilatérales, certains Etats membres de l’espace Schengen ont temporairement réintroduit des contrôles aux frontières intérieures pour stopper les migrants qui ne l’auraient pas été dans les Balkans. Contraire à l’esprit européen, cette faculté est, néanmoins, permise sous certaines conditions. Intégré au cadre juridique de l’Union européenne par un protocole annexé au traité d’Amsterdam, et faisant donc partie du droit de l’Union, l’ « acquis Schengen » permet aux personnes quelle que soit leur nationalité, de ne pas faire l’objet de contrôles lorsqu’elles franchissent les frontières internes de l’espace Schengen. Aux termes des articles 23 et suivants du « Code frontières Schengen »[3], devenus entre-temps les articles 25 et suivants du règlement n°2016/399 venu remplacé les textes existants en un seul instrument[4] , les Etats membres de l’espace Schengen ont, toutefois, la possibilité de rétablir temporairement des contrôles à leurs frontières nationales en cas de menaces pour l’ordre public ou la sécurité intérieure, pour des périodes renouvelables de 30 jours et, en principe, pour une durée maximale de 6 mois. Depuis 2013, ce délai peut être étendu à deux ans en cas de « manquement grave d’un Etat membre à ses obligations de contrôle aux frontières extérieures ».[5] La Slovénie et la Hongrie ont levé rapidement les contrôles à leur frontière intérieure commune, mais les autres Etats les ont prolongés à plusieurs reprises. Si ces décisions nationales apparaissent, de prime abord, conformes au Code Schengen, elles s’avèrent, sur le fond, discutables : l’arrivée d’un grand nombre de migrants constitue-t-il une menace pour l’ordre public ou la sécurité intérieure ? Il ne paraît pas certain que la réintroduction du contrôle aux frontières intérieures satisfasse aux critères de la Cour de justice  pour laquelle toute dérogation au principe fondamental de la libre circulation des personnes doit être interprétée de manière restrictive, et le danger pour l’ordre public suppose l’existence d’une menace réelle, actuelle et suffisamment grave affectant un intérêt fondamental de la société[6].

Le 4 mars 2016, dans la perspective du sommet européen du 7 mars, la Commission européenne a présenté une communication « Revenir à l’esprit de Schengen » [7]qui détaille un ensemble de mesures pour assurer un retour au “fonctionnement normal” de l’espace Schengen d’ici fin 2016. Parmi ces mesures, la Commission suggère de remplacer l’actuelle mosaïque de décisions unilatérales des Etats membres par une approche coordonnée des contrôles temporaires aux frontières, afin de lever tous les contrôles aux frontières intérieures le plus rapidement possible. Cette proposition est tout à fait conforme aux règles en vigueur qui prévoient expressément la possibilité d’adopter une telle approche. En effet, aux termes de l’article 29 du règlement 2016/399, lorsque le fonctionnement de l’espace Schengen est mis en péril du fait de manquements graves liés au contrôle des frontières extérieures et en présence d’une menace grave pour l’ordre public et la sécurité intérieure, le Conseil peut recommander à un ou plusieurs Etats membre de décider de réintroduire le contrôle à leurs frontières intérieures.

L’espace Schengen revisité. Solution pour le moins radicale, la révision des frontières de l’espace Schengen a été évoquée, ses initiateurs partant notamment du principe que la géographie rendait problématique la faculté pour certains Etats membres d’assurer le contrôle des frontières extérieures de l’Union, d’autant qu’ils n’étaient pas tous en capacité de le faire.

Ainsi la Commission européenne a-t-elle envisagé d’exclure temporairement la Grèce de l’Espace Schengen reprochant à ce pays l’inaction de ses pouvoirs publics et son refus d’activer les moyens d’assistance européens. Une telle option a été, cependant, abandonnée au profit de la solidarité avec la Grèce au moyen de la création de centres d’accueil et d’une aide financière.

De même, pourtant Etat fondateur de l’espace Schengen, les Pays-Bas a émis l’hypothèse d’un espace Schengen minimal soit un noyau dur composé de l’Autriche, l’Allemagne, la Belgique, le Luxembourg et les Pays-Bas et la Suède. Cette proposition n’a, toutefois, reçu qu’un accueil très réservé de la part des Etats concernés et la Commission a déclaré n’avoir reçu aucune proposition de création de ce « mini-Schengen ».

Aussi peu crédible soit la finalisation de telles propositions   à l’heure actuelle, le seul fait d’être énoncées marquent un profond malaise au sein de l’Union européenne et un réel danger pour la survie de l’espace Schengen dans sa configuration actuelle qui pourtant paraît fondamentale.

1.2. Les enjeux

La réintroduction durable des contrôles aux frontières intérieures ne permettrait pas de résoudre les défis liés au problème des réfugiés, mais entraînerait des coûts économiques, politiques et sociaux extrêmement élevés pour l’Union et chacun de ses États membres. Elle risquerait également de mettre en péril la coopération judiciaire et policière, devenue l’un des éléments clés de la valeur ajoutée découlant du système Schengen. Certes, les incidences de la crise migratoire et les risques qu’elle induit dépassent largement la remise en cause de l’espace Schengen, mais celle-ci à elle seule est un enjeu majeur car l’abandon de Schengen risquerait de porter un coup fatal à l’Union européenne.

L’espace Schengen constitue un pas en avant déterminant dans la construction du territoire européen, l’une des réalisations majeures de l’intégration européenne. Il est l’instrument permettant aux citoyens européens d’exercer les libertés qui leur ont été conférées. Il est plus profondément l’image forte d’une certaine idée de l’Europe, un symbole.

Il a également fortement contribué à la prospérité économique de l’Union européenne et un retour aux frontières, d’après les économistes, compromettrait la croissance, provoquerait une hausse des coûts de production, pèserait sur la consommation et les exportations. Selon une étude réalisée par l’institut Prognos pour le compte de la Fondation Bertelsmann, la fin de l’espace de libre circulation coûterait a minima 470 milliards d’euros en dix ans aux pays de l’Union européenne, et plusieurs dizaines de milliards aux Etats-Unis et à la Chine, car il entrainerait des hausses importantes de prix et de coûts. La Commission européenne a, pour sa part, estimé que la réintroduction totale des contrôles aux frontières au sein de l’espace Schengen occasionnerait des coûts directs immédiats de 5 à 18 milliards d’euros par an (soit de 0,05 % à 0,13 % du PIB), certes concentrés sur certains acteurs et régions, mais pourvus d’une incidence sur l’économie de l’Union dans sa globalité.

Par ailleurs, l’espace Schengen autant que l’Union européenne toute entière constituent un territoire qu’il faut apprendre à gérer en commun. La construction de l’espace Schengen est inaboutie pour avoir sacrifié au respect des souverainetés nationales ; le temps est propice à l’amélioration de la coopération Schengen. Au surplus, l’Union européenne devrait être en mesure de mener une politique commune en matière migratoire pour assurer l’idéal multiculturel, la défense des droits de l’homme que l’on rangeait dans les valeurs fondatrices de l’Europe.

Au contraire, la crise migratoire met en exergue les divergences d’intérêts autant que les divisions sur les valeurs démocratiques et sociales qui séparent les Etats membres. Elle souligne également la faiblesse décisionnelle de la construction européenne. Le schéma institutionnel ne confère à l’Union européenne ni la légitimité ni la capacité effective nécessaires pour imposer une politique européenne globale.

La question des réfugiés, autant que la lutte contre le terrorisme, met à jour une Europe divisée, ne parvenant pas à trouver une solution commune, fragilisée, et fait naître une Europe à la physionomie modifiée Chaque pays, y compris la France et l’Allemagne, réagit en fonction de ses intérêts nationaux. L’Union européenne a toujours été portée par le « moteur » franco-allemand mais celui-ci semble aujourd’hui grippé.

La crise des réfugiés a mis à mal l’Europe de la solidarité et ses valeurs fondamentales. Si une certaine solidarité est en train de voir le jour, ce n’est pas en faveur des migrants mais contre eux.

2. QUELLES REPONSES ?

Si une politique commune d’accueil des réfugiés n’a pu être trouvée, laissant la place à leur renvoi au-delà des portes de l’Europe, des mécanismes ont été mis en œuvre, d’autres sont sur le métier, pour sauvegarder l’espace Schengen.

2.1. Une politique commune d’accueil des réfugiés introuvable

Après bien des tergiversations, les Etats membres ne sont pas parvenus à mettre en place une politique commune cohérente et solidaire destinée à assurer la gestion des réfugiés.

D’une posture caméléon à l’échec. A la fin de l’été 2015, l’Union européenne, incitée par l’Allemagne, affirmait sa volonté de faciliter l’entrée sur son territoire des réfugiés venant de Syrie, d’Irak ou d’Erythrée. La remise en cause des conditions d’entrée et de séjour sur le sol européen, autant que des règles fixées par le règlement Dublin – qui oblige un migrant à demander l’asile dans le pays par lequel il est entré dans l’UE – que cette position impliquait, laissait entrevoir la possibilité d’une autre politique, une brèche dans notre Europe forteresse.

Mais quelques mois plus tard, l’Union européenne modifiait radialement sa position. Elle manifestait sa volonté de fermer ses portes y compris aux réfugiés, les dirigeants européens jugeant l’afflux des migrants trop important dans un espace temps réduit au moyen d’une politique contestée tant sur le plan politique que sur le plan juridique[8].

Quel que soit le caractère d’urgence ou de permanence des mesures à prendre, la seule réponse efficace et conforme à l’esprit européen, est une politique commune, basée sur la solidarité entre les Etats membres.

C’est dans cet esprit que la Commission, dans le droit fil de son « agenda européen en matière de migration » présenté le 13 mai 2015[9] , a proposé d’activer la procédure de réaction à une situation d’urgence de l’article 78 paragraphe 3 du TFUE[10] lequel permet la mise en place provisoire d’un mécanisme de répartition des personnes ayant besoin d’une protection internationale. Dans la mesure où l’article 80 du TFUE pose, en outre, le principe de solidarité et de partage équitable de responsabilités entre les États membres  dans le domaine des contrôles aux frontières, de l’asile et de l’immigration, et précise qu’il revient à l’Union de prendre les mesures appropriées pour assurer l’application de ce principe, la répartition des réfugiés entre les différents Etats membres paraissait conforme tant l’esprit européen qu’à la lettre du traité. Cette répartition était proposée selon une clé de distribution, que l’on a appelée « le système des quotas ». L’objectif était la « relocalisation » et la réinstallation de 160 000 personnes ayant besoin d’une protection internationale depuis l’Italie, la Grèce et la Hongrie vers d’autre Etats membres.[11] Suite aux avis favorables du Parlement européen[12] , le Conseil statuant à la majorité qualifiée, par deux décisions respectivement en date du 14 septembre 2015 [13] et du 22 septembre 2015[14], prévoit la « relocalisation » des demandeurs d’asile depuis l’Italie et la Grèce. Toutefois, en raison de l’opposition des pays d’Europe centrale, la répartition ne revêt aucun caractère contraignant et sa mise en œuvre s’avère laborieuse. Ni les pays de l’Est, qui n’accueillent pour l’instant quasiment aucun réfugié, ni l’Autriche qui estime avoir fait sa part en ayant déjà accueilli 90 000 demandeurs d’asile, ne veulent l’appliquer. Quant aux autres Etats membres, leur réactivité n’est guère convaincante. Alors que la Commission avait prévu la relocalisation de 6000 personnes par mois, pour les six premiers mois  884  personnes avaient été dispersées à travers l’Union européenne. Même si le processus s’accélère, le 14 juin 2016 seules 2 280 personnes avaient été relocalisées, 1 503 à partir de la Grèce et 777 à partir de l’Italie[15].

La Commission a également proposé la mise en place d’un mécanisme permanent de relocalisation des réfugiés et demandeurs d’asile à travers l’Union européenne, à caractère obligatoire et se déclenchant automatiquement pour tout Etat membre confronté à une situation d’urgence, c’est-à-dire à un flux de migrants tel qu’il ne peut y faire face seul sans la solidarité de tous les Etats membres de l’Union. L’instauration d’un tel mécanisme, qui relevait pour sa part de la procédure législative ordinaire, est pour l’instant mise en sommeil.

Ces deux mécanismes, en porte-à-faux avec le règlement de Dublin, interpellent la politique européenne de l’asile qui non seulement a échoué, mais s’avère désormais totalement inadaptée[16].

Pour résoudre la question des réfugiés, les Etats membres n’étant pas parvenus à trouver une solution interne à l’Union européenne, une autre issue, sujette à caution, fut aménagée : appel a été fait à la Turquie. La quasi-totalité des migrants étant entrés dans l’Union européenne via la Grèce avant d’emprunter la « route des Balkans », l’Union européenne a choisi le renvoi massif vers la Turquie de tous les migrants arrivés en Grèce.

L’externalisation de la gestion de réfugiés. La coopération avec la Turquie, déjà existante, a été accrue avec pour but de lui confier la gestion des migrants. Un tel choix s’explique et se justifie par le fait que la Turquie est le pays de transit des migrants irréguliers arrivant en Grèce.

Un projet d’accord entre l’Union européenne et la Turquie a été conclu au sommet européen du 7 mars 2016, dont il était prévu qu’il soit finalisé au sommet européen des 17 et 18 mars 2016 pour stopper le flux des migrants, y compris les réfugiés syriens.

Les grands principes de cette coopération ont été actés lors du sommet européen du 7 mars, mais sa conclusion définitive a été renvoyée au Conseil européen des 17 et 18 mars 2016 du fait des réticences manifestées par de certains Etats membres, dont notamment la France, l’Autriche et la Hongrie sur tel ou tel point. L’accord formel qui nécessitait l’adhésion unanime des vingt-huit Etats membres a laissé place à une déclaration conjointe dont le contenu reprend les principes actés lors du sommet européen se situe dans le prolongement du plan d’action commun activé le 29 novembre 2015.

Il y est prévu la réadmission en Turquie de tous les migrants irréguliers arrivés clandestinement en Grèce depuis le 20 mars 2016. En contrepartie, l’Union européenne s’est engagée envers la Turquie à  verser   3 milliards d’euros supplémentaires en faveur des réfugiés en Turquie,   lever de manière accélérée le régime des visas concernant l’entrée des citoyens turcs dans l’Union pour une effectivité au plus tard fin juin 2016, accélérer les négociations d’adhésion de la Turquie à l’Union, avec notamment l’ouverture du chapitre 33 consacré aux dispositions budgétaires, enfin réinstaller un réfugié syrien de la Turquie vers l’Union européenne pour chaque réfugié syrien renvoyé en Turquie au départ des Iles grecques, ce qui fut appelé « un syrien pour un syrien » dans la limite de 72000 personnes. L’effectivité de cet accord est pour l’instant très modérée. Mi-juin, seules 462 personnes avaient été effectivement renvoyées de la Grèce vers la Turquie, tandis que 511 syriens avaient été réinstallés à partir de la Turquie dans l’Union européenne[17]. La levée des visas, pour sa part, ne se déroule pas comme prévu, la Turquie n’ayant pas rempli tous les critères relatifs à la sécurité de ses frontières et aux droits fondamentaux posés par l’Union européenne. Si une coopération accentuée avec la Turquie est indispensable, l’accord passé a, néanmoins, de quoi surprendre le défenseur des droits de l’homme autant que l’europhile et le juriste. Cet accord, en effet, contrevient aux principes qui animent l’Union autant qu’à son droit, qu’il s’agisse de la Charte des droits fondamentaux, du règlement de Dublin ou encore de la directive 2013/32, dite directive « procédures » qui, intégrée au RAEC, concerne les procédures d’octroi et de retrait de la protection internationale.

Dans la continuité de cette option, l’idée a été émise d’un accord de même type avec la Libye, laquelle est à nouveau la porte d’entrée privilégiée de l’immigration africaine. Cette coopération ne serait pas non plus nouvelle mais l’Union peut-elle ignorer la dimension humanitaire d’une telle stratégie ? Il est vrai, une telle coopération renforcée paraît aujourd’hui très hypothétique compte tenu précisément de la condition faite aux migrants, mais aussi de la de la situation politique en Lybie.

Au-delà de la question des réfugiés déjà présents sur le sol européen, l’Union européenne a également à gérer l’avenir, éviter que l’arrivée massive de migrants ne devienne récurrente tout en préservant l’espace Schengen.

 2.2. La préservation de l’espace Schengen

 Les institutions européennes, Commission européenne en tête, ont clairement manifesté leur volonté de « revenir à l’esprit de Schengen ». Il est envisagé de renforcer les frontières extérieures et subséquemment de réformer le droit d’asile.

2.2.1. Renforcer les frontières extérieures

A la fermeture de la route des Balkans  opérée de facto par un groupe d’Etats membres, les institutions européennes répondent en proposant un contrôle des personnes accru et une approche commune de la gestion des frontières extérieures.

La fermeture de la route de Balkans. Début mars 2016, la route migratoire des Balkans s’est progressivement fermée, suite notamment à la décision de la Slovénie de ne plus laisser passer de réfugiés par son territoire. La Macédoine, la Serbie, la Croatie et la Slovénie, mais aussi l’Autriche qui se trouve sur la « route des Balkans » ayant verrouillé leurs frontières, celle-ci est de facto fermée. Certains de ces pays ne sont pas encore revenus sur leur décision de ne plus faire passer les migrants, y compris les réfugiés, qu’au compte – gouttes encore aujourd’hui, leurs frontières fermées. Les pays des Balkans et d’Europe centrale, à commencer par l’Autriche, ne sont pas revenus sur leurs « décisions unilatérales » de ne plus faire passer les migrants, y compris les réfugiés, qu’au compte-gouttes. Destinée à décourager de nouveaux migrants de venir en l’Europe, la mesure a sans aucun doute aggravé la crise humanitaire en Grèce autant qu’ augmenté la pression sur l’Union européenne et la Turquie pour finaliser leur accord destiné à juguler le flux de réfugiés.

Fruit de décisions unilatérales de la part de certains pays d’Europe centrale, la fermeture de la route de Balkans aurait pu devenir un choix politique européen. On ne compte pas les déclarations affirmant la volonté exprimée par les dirigeants européens de « fermer la route des Balkans ». Cette décision devait être actée lors du sommet européen du 7 mars 2016 dédié à la crise migratoire mais fut reposée par certains Etats membres. Il n’en reste pas moins que la Macédoine, la Serbie, la Croatie et la Slovénie ayant verrouillé leurs frontières, la route des Balkans est de facto fermée. Sauf exceptions « humanitaires », seuls sont désormais autorisés à entrer dans les pays concernés les migrants désirant y demander l’asile.

Destinée à décourager de nouveaux migrants d’entrer sur le sol européen, la fermeture de la route des Balkans a sans conteste accru la crise humanitaire en Grèce, 54 340 personnes[18] y étant, le 19 mai 2016, prises au piège sans que l’accord passé avec la Turquie ait à ce jour conduit à l’amélioration de la situation humanitaire.

Le contrôle des personnes. Dans le cadre des mesures destinées à moderniser la gestion des frontières extérieures, la Commission européenne a proposé la création d’un système d’entrée / sortie (EES) de l’espace Schengen afin d’améliorer et renforcer les procédures de contrôle pour les ressortissants de pays tiers admis pour un séjour de courte durée dans l’espace Schengen[19]. Ce système d’entrée/sortie, qui enregistrera automatiquement le nom, le type de document de voyage et les éléments biométriques proposé a, notamment, pour vocation de permettre une automatisation accrue des contrôles aux frontières et une meilleure détection de la fraude documentaire et à l’identité.

Le PNR (passenger name record), constitue le deuxième instrument de contrôle des personnes envisagé. Si plusieurs Etats membres sont déjà dotés d’un système PNR, c’est-à dire d’un fichier recensant l’identité des passagers aériens entrant et sortant de l’Union européenne, la collecte et l’utilisation des données n’est pas encore réglementée au niveau de l’Union européenne. Relancé à propos de la crise migratoire puis tout récemment pour lutter contre le terrorisme, le principe d’une réglementation européenne a connu quelques vicissitudes. Le Parlement européen souhaitant que le projet de directive réglementant l’utilisation des données des dossiers des passagers inclue des garanties pour la protection des données à caractère personnel. Bousculé par les attentats de Paris et Bruxelles en janvier et mars 2016, le Parlement européen a voté le 14 avril 2016. Il ne s’agit pas d’un fichier unique à l’échelle européenne mais de l’addition de 28 systèmes différents de fichages des passagers, sans échange obligatoire d’informations. Le texte contraint simplement les compagnies aériennes à communiquer les données qu’elles possèdent sur leurs passagers aux Etats membres de l’Union européenne concernés par un vol depuis ou vers un pays tiers. Il appartiendra ensuite aux Etats membres d’alerter d’autres pays, si nécessaire. Ils pourront aussi demander des données PNR à d’autres, de leur propre initiative, dans le cadre d’une enquête. Une partie du dispositif repose donc sur la bonne volonté des Etats membres. De surcroît,  il s’agit d’une directive qui laisse la porte ouverte à l’interprétation des Etats membres. Une anticipation de la mise en œuvre opérationnelle des PNR a été annoncée, mais le texte doit encore être approuvé par le Conseil à l’unanimité et doit être transposé dans les législations nationales dans un délai de deux ans.

La communautarisation des frontières extérieures. Si les Etats membres sont restés responsables du contrôle et de la surveillance des frontières extérieures suite à leur refus d’abandonner leur souveraineté nationale en la matière, une  gestion plus intégrée de ces dernières basée sur la coopération entre Etats membres se fait jour.

Idée défendue à la fin des années 80 par Helmut Khol et François Mitterrand, relancée au début des années 2000, prévue par l’agenda européen en matière de migration, la création d’un corps européen de gardes-frontières et de gardes-côtes fait partie des mesures proposées par la Commission le 15 décembre 2015[20].  Il s’agirait plus précisément de développer une structure en deux piliers, constituée d’une part d’une agence de garde-frontières et de garde-côtes, et d’autre part des garde-frontières et des garde-côtes nationaux, réunis dans un seul et même système.

Les « hotspots ». Dans la mesure où les pays confrontés à l’arrivée massive de migrants, la Grèce et l’Italie tout particulièrement, sont apparus ne pas être en capacité d’endiguer ce dernier, laissant passer les réfugiés et les autres migrants sans distinction, il a été décidé de mettre en place ce qu’il est communément appelé des « hotspots ». Centres d’accueil pour les institutions européennes, centres de tri pour les acteurs associatifs, ils ont pour but d’aider les pays concernés à remplir leurs obligations de contrôle, d’identification, d’enregistrement des témoignages et de prise d’empreintes des arrivants. En s’y présentant, les nouveaux arrivants sont enregistrés et leur demande d’asile doit y être étudiée. Contrairement aux centres de rétention administrative nationaux, où sont retenus les étrangers qui n’ont pu obtenir l’asile, l’objectif est donc de statuer rapidement sur leurs chances de bénéficier du statut de réfugiés et d’organiser leur retour si leur demande d’asile échoue.

Autrement dit, ces « hotspots » ont pour mission d’opérer un filtrage entre les réfugiés et les autres mais aussi d’empêcher l’entrée des terroristes inscrits dans le SIS (Système d’information Schengen). Contrairement à certains centres de tri qui existaient déjà en Italie par exemple, ils sont directement gérés par des agences européennes et plus précisément Frontex et Europol chargés de coordonner le processus d’identification et d’enregistrement des migrants, ainsi que le bureau européen d’appui en matière d’asile (EASO), dont la mission est de traiter les dossiers d’asile puis d’orienter les demandeurs vers un Etat membre de l’Union européenne capable de les accueillir. La mise en place d’une telle structure porte sans conteste atteinte à la souveraineté des Etats membres dans la mesure où le contrôle aux frontières extérieures relève de la compétence de ces derniers. En outre, malgré l’existence et le développement de normes communes régissant le statut de l’asile et de la protection subsidiaire, ainsi que la protection temporaire, le droit d’asile reste en partie de la compétence nationale. Dans la continuité de l’installation de ces points d’accès se pose donc ²la question du remaniement du régime d’asile européen commun (RAEC).

2.2.2. La réforme du droit d’asile

Il est évident que le système d’asile actuel est inadapté aux pressions migratoires particulières auxquelles sont confrontés les États membres aux frontières extérieures de l’Union. D’une part, la règle selon laquelle le premier point d’entrée détermine l’Etat responsable à l’égard des demandeurs d’asile est mise en échec au vu du l’importance et de la concentration géographique des arrivées de réfugiés. D’autre part, les différences entre Etats membres quant au traitement des demandeurs d’asile ont poussé aux mouvements secondaires irréguliers. Les règles actuelles pourraient être modifiées afin de permettre une responsabilité partagée entre Etats membres, ainsi que d’assurer le traitement rapide des demandes d’asile. Dans cette ligne, est évoquée la centralisation des demandes d’asile. Pourrait s’y adjoindre la répartition des demandes d’asile ainsi que la fixation d’un quota pour chaque Etat membre.

La Commission européenne a lancé  le processus de réforme du régime d’asile européen commun par l’intermédiaire d’une communication en date du 6 avril 2016[21]. Quant à la détermination de l’Etat membre compétent pour connaître de la demande d’asile, deux options sont envisagées, l’une restant dans la ligne du régime actuel et dénommée « Dublin plus », l’autre proposant une véritable responsabilité partagée des Etats membres face aux demandes d’asile. La première option propose de conserver le régime de demande d’asile dans le pays de première entrée, en l’y adjoignant un mécanisme de répartition permettant une relocalisation de demandeurs d’asile en cas de forte pression exercée sur un Etat membre, tel celui imaginé ponctuellement en 2015. La seconde option envisagée consiste à revenir sur le principe de la responsabilité du pays d’entrée et mettre en place un système de répartition des demandeurs d’asile basé sur une clef de répartition prédéfinie, l’Etat membre désigné devenant principalement responsable de la demande d’asile.

Par ailleurs, la Commission a manifesté son intention d’accroître l’harmonisation des procédures d’asile, afin d’assurer un traitement plus humain et plus uniforme dans l’Union et de réduire les facteurs d’attraction qui conduisent les migrants vers un nombre restreint d’États membres. La Commission pourrait proposer une révision des normes découlant des directives respectivement relatives aux procédures d’asile, aux conditions que doivent remplir les demandeurs d’asile, ainsi qu’aux conditions d’accueil.

L’Union européenne a, jusqu’alors, manqué de cohérence et de cohésion face à l’afflux des réfugiés. On ne peut également que constater son échec à résoudre la question migratoire, autant que déplorer l’absence de solidarité envers les réfugiés et de dimension humanitaire dans les réponses apportées. Aujourd’hui, l’Europe est à un tournant majeur, décisif pour son avenir et ses valeurs. La question est d’autant plus cruciale qu’elle ne peut se satisfaire d’une gestion ponctuelle. Début novembre 2015, la Commission européenne prédisait, en effet, l’arrivée dans l’Union européenne de trois millions de migrants fuyant la guerre et la pauvreté d’ici 2017.

*

[1] Selon la Commission européenne, 1740 migrants traversaient la mer Egée chaque jour avant dans le mois précédant l’application de l’accord contre 47 depuis le 1er mai (COM (2016) 349 final, 15 Juin 2016, Deuxième rapport sur les progrès réalisés dans la mise en œuvre de la déclaration UE –Turquie). Toutefois, le 22 mai 2016, l’Organisation Internationale pour les Migrations estimait que 190 000 migrants étaient entrés par la voie maritime depuis le début de l’année en cours.

[2]Si le nombre de morts en mer Egée a nettement reculé depuis le 1er mai 2016, on dénombrait globalement, au 22 mai 2016, 1370 nouvelles victimes au titre de l’année 2016.

[3] Règlement n° 562/2006  du 15 mars 2006 établissant un code communautaire relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes, JOCE, L 105,13 avril 2006, modifié à plusieurs reprises.

[4] Règlement n°2016/399 du 9 mars 2016 concernant un code de l’Union relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes, JOUE, L77, 23 mars 2016.

[5] Art 23§4 du Règlement no 1051/2013 du 22 octobre 2013 modifiant le règlement n ° 562/2006 afin d’établir des règles communes relatives à la réintroduction temporaire du contrôle aux frontières intérieures dans des circonstances exceptionnelles, JOUE, L 295, 6 novembre 2013. Aujourd’hui Art. 25§4 du Règlement n°2016/399 du 9 mars 2016.

[6] Cf. not. CJUE 11 juin 2015, Zh et O, aff. C-554/13. – CJUE 17 novembre 2011, Gaydarov, aff. C-430/10.

[7] COM(2016)120 final.

[8] Cf. infra l’accord avec la Turquie

[9] COM (2015) 240 final.

[10]  Au cas où un ou plusieurs États membres se trouvent dans une situation d’urgence caractérisée par un afflux soudain de ressortissants de pays tiers, le Conseil, sur proposition de la Commission, peut adopter des mesures provisoires au profit du ou des États membres concernés. Il statue après consultation du Parlement européen.

[11] En mai 2015, la Commission proposait la relocalisation, sur deux ans, de 40 000 personnes se trouvant en Italie et en Grèce, puis en septembre 2015, de 120000 personnes supplémentaires se trouvant en Italie, Grèce et Hongrie.

[12] Avis du 9 septembre et du 14 septembre 2015

[13] Décision 2015/1523

[14] Décision 2015/1601

[15] COM (2016) 349 final, 15 Juin 2016, Deuxième rapport sur les progrès réalisés dans la mise en œuvre de la déclaration UE -Turquie

[16] Cf. infra

[17] COM (2016) 349 final, précit.

[18] Selon les estimations des autorités grecques.

[19] COM (2016) 196 final

[20] Com (2015 ) 671 final

[21] Com ( 2016) 197 final

Economie circulaire et Droit

Auteur : Dominique Nazet Allouche, Aix Marseille Université, CNRS, Université de Pau, Université de Toulon, CERIC – DICE UMR 7318 – Courriel : d.nazet.allouche@gmail.com

Le droit ne peut être tenu à l’écart de la promotion de l’économie circulaire. Il en est un outil, un instrument précieux, même si la notion d’ « économie circulaire » vient tout juste de recevoir sa consécration juridique dans le droit français. Mais le droit est-il en adéquation avec un tel objectif économique ? Il paraît indiscutable qu’il convient de l’adapter si l’on veut favoriser la mise en œuvre de principes d’économie circulaire. Si la norme est susceptible d’être un obstacle au développement de cette dernière dans la mesure où certaines règles peuvent constituer des verrous, elle peut aussi être mise à son service.

Certains pays ont déjà instauré des politiques nationales à cet effet et ont, pour ce faire, utilisé l’outil législatif. Tel est le cas au Japon et en Chine.   En Europe, les Pays-Bas et l’Allemagne se sont engagés dans cette voie.

En France,  où en est-on ? L’Union européenne (UE) est-elle une alliée dans cette quête ? Autrement dit, l’UE est-elle, ou peut-elle être, une force d’impulsion dans l’élaboration des normes destinées à favoriser le développement de l’économie circulaire? Le droit national se montre-t-il plus audacieux que le droit européen?

I – L’UNION EUROPÉENNE : UN MOTEUR ?

L’intervention de l’UE est primordiale. En effet, une économie circulaire efficiente nécessite l’élaboration de politiques régionales intersectorielles, en Europe comme dans les autres régions du Monde. En outre, dans la mesure où les normes qu’elle produit s’imposent aux Etats membres, tenus de transposer les directives dans leur droit national, l’UE peut servir de moteur, conduisant les Etats à faire ce qu’ils ne feraient peut-être pas d’eux-mêmes.

A. Les prémices

L’UE s’est engagée dans la voie de l’économie circulaire depuis quelques décennies, lorsque le modèle linéaire était encore peu contesté.  Quand la réflexion sur un modèle économique alternatif s’est développée, l’UE a affiché la promotion de l’économie circulaire comme objectif européen.

Une préoccupation actée depuis 2010. Évoqué dans la stratégie Europe 2020, le développement de l’économie circulaire est inscrit dans le Programme d’action pour l’environnement (PAE) de l’UE à l’horizon 2020. Ce programme met l’accent sur la transformation des déchets pour produire des ressources, en renforçant la prévention, la réutilisation et le recyclage, ainsi que l’élimination progressive du gaspillage et des pratiques préjudiciables telles que la mise en décharge. Par ailleurs, devant l’aggravation du stress hydrique, la nécessité d’une action renforcée en faveur d’une utilisation plus efficace de l’eau est soulignée. En outre, le PAE en cours prévoit, de manière générale, l’amélioration de la mise en œuvre de la législation européenne.

Dans une communication du 25 septembre 2014,  la Commission émet des propositions pour promouvoir l’utilisation efficace des ressources. Des objectifs chiffrés sont définis afin de tendre vers une société du recyclage (par exemple, interdiction de mise en décharge des déchets recyclables à partir de 2025).

Une définition de l’économie circulaire restrictive. Pour l’UE, et plus spécialement la Commission  européenne, l’économie circulaire repose sur la réutilisation, la réparation, la rénovation et le recyclage des matériaux et produits existants. L’objectif principal de la Commission consiste donc à transformer les déchets en ressources. Ce qui explique la raison pour laquelle l’action de l’UE est, aujourd’hui, essentiellement axée sur la gestion de déchets.

La règlementation relative aux déchets : une approche partielle mais concrétisée. Si les premières mesures datent de 1975, le cadre juridique s’est progressivement enrichi. L’UE a développé une réglementation relativement fournie et complexe, par l’intermédiaire d’un cadre général et de réglementations spécifiques.

– Concernant le cadre général, la directive 2008/98 impose aux Etats membres l’adoption de mesures assurant en priorité la prévention des déchets, ou à défaut leur réemploi, recyclage ou autre méthode de valorisation, et seulement en dernier lieu leur élimination, le tout sans nuire à la santé ni à l’environnement. Les Etats sont, en outre, tenus d’établir des plans de gestion et des programmes de prévention des déchets.

Des règlementations spécifiques concernent des catégories particulières de déchets, mais aussi les activités liées aux déchets. Sont ainsi visés les déchets radioactifs, les déchets de l’industrie extractive, les emballages et déchets d’emballages, les déchets d’équipements électriques et électroniques, les véhicules à moteur. Conformément à la directive-cadre de 2008, la réglementation applicable à ces déchets privilégie la prévention puis le réemploi sur l’élimination. Concernant les activités liées aux déchets, sont règlementées les activités d’incinération et de mise en décharge de ces derniers.

Les taxes sur les produits énergétiques. L’UE a adopté la directive 2003/96, qui impose aux Etats membres des niveaux minima de taxation des carburants, des combustibles et de l’électricité. Une proposition de modification de cette directive visant à modifier les règles de taxation de l’énergie a été présentée par la Commission en avril 2011. Elle a, cependant, été retirée faute d’accord entre les Etats membres. Il convient de mentionner, en outre, la directive 2008/118 relative au régime général d’accise[1].

Les achats publics. La passation des marchés publics a fait l’objet de deux séries de directives successives : les directives 2004/17 et 2004/18 qui furent   remplacées par les directives 2014/24 et 2014/25 et complétées par  la directive 2014/23 sur l’attribution des contrats de concession.  A la faveur des nouveaux textes, les possibilités de prise en compte des objectifs du développement durable dans les procédures de passation des marchés publics ont été élargies. Depuis 2003, la Commission européenne incite également  à  la mise en œuvre de plans nationaux d’action pour des achats publics durables.

 B. Une approche plus globale

Après avoir abandonné un premier projet destiné à favoriser le développement de l’économie circulaire, la Commission européenne en a présenté un nouveau, fin 2015.

L’abandon du « paquet législatif » de la Commission Barroso. Dédié à l’économie circulaire, il avait pour objectif d’accroître les taux de recyclage, et de renforcer les règles concernant l’incinération et les décharges. Il incluait des objectifs juridiquement contraignants, comme le recyclage de 70 % des déchets municipaux d’ici à 2030, le recyclage de 80 % des emballages tels que le verre, le papier, le métal et le plastique d’ici à 2030, et l’interdiction d’enfouir les déchets recyclables et biodégradables d’ici à 2025. Or, ce « paquet » sur l’économie circulaire a été abandonné par la Commission Juncker et un nouveau projet vient de lui être substitué.

Un nouveau projet critiqué. Le nouveau « paquet » présenté par la Commission européenne le 2 décembre 2015 contient deux volets. D’une part, il propose une révision de la règlementation relative aux déchets par l’intermédiaire de quatre propositions de directives, et d’autre part un plan d’action à mener pendant le mandat de l’actuelle Commission. Critiquées par les ONG, les nouvelles propositions de la Commission n’ont pas davantage suscité l’enthousiasme du Parlement européen, jugeant trop modestes les objectifs en matière de recyclage et de mise en décharge.

II – LA FRANCE : QUELLE SINGULARITÉ ?

Si les normes françaises ont été pendant longtemps le reflet des obligations européennes, une dynamique s’est récemment enclenchée en faveur d’un droit national plus autonome et plus vert.

 A. Le respect des directives  et des incitations européennes

Jusqu’à la loi relative à la transition énergétique, le législateur européen est le véritable concepteur des normes nationales. Ont ainsi été pris des décrets sur la gestion des déchets, qui sont la stricte reprise des directives européennes. Parmi les mesures concrètes, on peut citer l’éco-participation versée lors de l’achat d’équipements électriques et électroniques.

La taxation sur les produits énergétiques, prévue par les articles 265 et suivants du Code des douanes, est aussi, sans conteste , l’émanation du droit de l’Union. Si la transposition des directives a bien été opérée, la France a toutefois été condamnée par la Cour de justice en 2012 [2] pour ne pas avoir suffisamment taxé les produits énergétiques de l’électricité au regard des obligations découlant de la directive 2003/96. La France est désormais en conformité avec les obligations européennes.

De même, l’ordonnance n° 2015-899 transpose les directives européennes relatives à la passation des marchés publics. Elle fixe, au demeurant, les fondements de la nouvelle réglementation de ces derniers. Supprimant le morcellement des textes existants, elle crée au moyen d’un texte unique un cadre juridique commun à tous les marchés publics, eux-mêmes redéfinis à la lumière de la transposition de la notion européenne de marché public. En matière d’achats publics, deux plans nationaux successifs ont aussi vu le jour suite à l’exhortation de la Commission européenne.

 B. Le réveil national

La fiscalité écologique en évolution. En 2012,  la fiscalité écologique représentait en France 1,8% du PIB, contre 2,6 % en moyenne dans l’UE. Des voix s’élèvent en faveur d’une profonde réforme fiscale pour changer la base de l’imposition, au profit du développement de la fiscalité écologique. En 2013, la Commission européenne encourageait déjà la France à prendre des mesures supplémentaires pour transférer la charge fiscale du travail vers la consommation et l’environnement.

Force est de constater que la fiscalité éprouve des difficultés pour être acceptée par l’opinion publique, comme par l’ensemble de la classe politique[3]. Pourtant, une évolution sensible est observable depuis 2013 en faveur du verdissement du système fiscal français.

Au-delà des mesures ponctuelles, la fiscalité écologique doit se concevoir dans le cadre d’une réforme fiscale plus large pour constituer une base déterminante, voire la base principale, du système d’imposition. A cet égard, une réflexion sur l’évolution de la fiscalité écologique devrait figurer dans le projet de loi de finances rectificative pour 2016.

La loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte (17 août 2015) : une réelle avancée. Le titre IV est consacré à l’économie circulaire. Des principes sont posés, des objectifs sont fixés en matière de diminution des déchets produits ou mis en décharge, et de recyclage. En outre, une définition de l’économie circulaire est donnée.

La consécration législative du concept d’économie circulaire. La notion d’économie circulaire fait une entrée appuyée dans le marbre du Code de l’environnement, du Code de l’énergie, mais aussi du Code de la consommation. Ainsi, la transition vers une économie circulaire est désormais actée comme un instrument au service de l’objectif de développement durable (article L. 110-1 5° Code de l’environnement). De même, l’économie circulaire devient l’un des objectifs de la politique énergétique (article L. 100-4 du Code de l’énergie). La « commande publique durable » est consacrée en tant qu’outil « au service de la transition vers une économie circulaire »[4]. En outre, un délit est instauré : l’obsolescence programmée.

 – Une définition de l’économie circulaire. Aux termes de l’article L. 110-1-1 du Code de l’environnement, résultant de la loi du 17 août 2015 , « la transition vers une économie circulaire vise à dépasser le modèle économique linéaire (…) en appelant à une consommation sobre et responsable des ressources naturelles et des matières premières primaires ainsi que, par ordre de priorité, à la prévention de la production des déchets notamment par un réemploi et une réutilisation et, à défaut, un recyclage des déchets, des matières premières secondaires et des produits. La promotion de l’écologie industrielle et de la conception écologique des produits, l’utilisation de matériaux issus de ressources naturelles renouvelables gérées durablement, l’allongement de la durée du cycle de vie des produits, la prévention des déchets, des polluants et des substances toxiques, le traitement des déchets en respectant la hiérarchie des modes de traitement, la coopération entre acteurs économiques à l’échelle territoriale pertinente dans le respect du principe de proximité et le développement des valeurs d’usage et de partage et de l’information sur leurs coûts écologique, économique et social, contribuent à cette nouvelle prospérité ».

– Une stratégie concrétisée par un plan pluriannuel au service de la prévention et de la gestion des déchets. Si la promotion de l’économie circulaire ne se limite pas à la prévention et à la gestion des déchets, celles-ci en constituent, néanmoins, le point focal, et la loi sur la transition énergétique s’inscrit dans cette dynamique, privilégiant la réduction, la valorisation et le recyclage des déchets.

La loi relative à la transition énergétique précise un certain nombre d’objectifs chiffrés, notamment la réduction de moitié des quantités de déchets mis en décharge, et le recyclage de 60% des déchets en 2025, ainsi que l’interdiction de la distribution de sacs plastique à usage unique.

– Une mise œuvre orchestrée. Pour concrétiser ces objectifs, plusieurs décrets d’application sont déjà pris ou en passe de l’être. La crainte d’une loi déclarative est donc évanouie.

Edulcoré comparé au projet de texte initial, un décret en date du 30 décembre 2015[5] relatif à la prévention et à la gestion des déchets tend essentiellement à modifier les règles relatives au service public des déchets sur le plan local, au recyclage des navires et au conseil national des déchets, mais aussi à simplifier la procédure de sortie du statut de déchet.

Un décret du 18 août 2015[6], portant application de l’article L. 512-21 du Code de l’environnement, vise à faciliter la réhabilitation des anciens sites industriels. Il permet, en effet, que l’obligation de remise en état à la charge de l’ancien exploitant du site soit remplie par un tiers, tel qu’un aménageur, le premier restant responsable en cas de défaillance du second.

De même, un décret publié le 20 août 2015 améliore la gestion des déchets de pneumatiques par la modification des obligations des metteurs sur le marché de pneus et l’extension du périmètre de la filière aux déchets de pneumatiques des cyclomoteurs[7].

Un projet de décret concerne l’obligation de reprise des déchets de construction à la charge des distributeurs intervenant en direction des professionnels, lequel met en œuvre le nouvel article L.541-10-9 du Code de l’environnement. Alors qu’aujourd’hui seuls 25% des déchets du BTP sont recyclés en France, la loi sur la transition énergétique prévoit un objectif de 70% d’ici 2020.

Le décret sur l’interdiction des sacs en plastique à usage unique, dont la publication a été retardée, est attendu pour le 1er juillet 2016.

Enfin, deux projets d’arrêtés, respectivement relatifs à la préparation et à la valorisation des combustibles solides de récupération, doivent venir donner corps à l’article L.541-1 §1-9° du Code de l’environnement tel que modifié par la loi sur la transition énergétique.

 – La création du délit d’obsolescence programmée. L’obsolescence programmée des biens de consommation, définie comme « l’ensemble des techniques par lesquelles un metteur sur le marché vise à réduire délibérément la durée de vie d’un produit pour en augmenter le taux de remplacement », est désormais l’objet de sanctions pénales. L’efficacité de la mesure dépendra, cependant, de l’effectivité des poursuites.

CONCLUSION

Malgré les reculs, les hésitations, le manque d’audace, le législateur français s’est engagé dans la voie de la promotion de l’économie circulaire,  d’abord par touches sous l’impulsion européenne, puis par volonté nationale au moyen, notamment, de la loi relative à la transition énergétique. Mais en dépit des récents efforts pour adopter une approche moins fragmentée, un droit s’inscrivant dans une stratégie globale visant au développement de l’économie circulaire est encore à construire.

[1] Impôt indirect perçu sur la consommation (parfois aussi le seul commerce) de certains produits, en particulier le tabac, l’alcool, le pétrole et ses dérivés.

[2] CJUE 25 Octobre 2012, aff . C-164/11.

[3] Cf. not. M. Chiroleu-Asouline, Fiscalité des ménages et des entreprises, Revue de l’OFCE, 2015 /3  p.129.

[4] Art. L. 541-1 Code de l’environnement.

[5] Décret n° 2015-1827, JORF, n° 0303, 31décembre 2015, p. 25239.

[6] Décret n° 2015-1004, JORF, n° 0191, 20 août 2015, p.14539

[7] Décret n° 2015-1003, JORF, n° 0191, 20 août 2015, p.14536.

Les droits européen et français des eaux usées : l’interaction

Auteur : Dominique Nazet Allouche, Aix Marseille Univ, Université de Toulon, Univ Pau & Pays Adour, CNRS, DICE, Aix-en-Provence, France

La politique de l’eau ne se définit pas seulement au niveau national, elle se construit également au niveau international et européen. Si le droit international de l’eau est encore balbutiant, le droit de l’Union européenne est relativement développé. Certes, l’environnement dans son ensemble fait l’objet des sollicitudes du législateur européen, mais la gestion et la protection de l’eau sont particulièrement réglementées. En droit français, et pour s’en tenir à la période contemporaine, l’intervention normative est tout aussi soutenue :   outre que le législateur est tenu de transposer les règles européennes, la politique de l’eau est, en France, déjà vieille de plusieurs décennies, la première grande loi sur l’eau datant de 1964. L’eau constitue donc un domaine normativement très encadré tant sur le plan européen que national.

Au cœur du dispositif normatif se trouve, bien évidement, la question des eaux usées. Les « eaux usées » sont les eaux chargées de polluants, solubles ou non, qui ont essentiellement été altérées par l’activité humaine, et qui doivent bénéficier d’un assainissement ou d’une dépollution avant de pouvoir être rejetées dans la nature ou d’être consommées par l’homme ; elles sont également appelées « eaux résiduaires », terme privilégié par le droit de l’Union européenne. On distingue trois grandes catégories d’eaux usées : les eaux domestiques qui comprennent d’une part les eaux d’évacuation des cuisines et salles de bains, et d’autre part les eaux-vannes d’évacuation des toilettes, dénommées « eaux ménagères » en droit européen; les eaux industrielles, qui proviennent de l’activité industrielle et commerciale ; enfin les eaux pluviales qui sont les eaux de pluie qui s’écoulent à la surface du sol, également appelées, notamment dans le droit de l’Union, « eaux de ruissellement ».

Aborder la question des eaux usées impose, avant que d’évoquer les normes spécifiques relatives à leur traitement, d’envisager certains aspects plus généraux relatifs à la gestion de l’eau.

1. LA GESTION DE L’EAU

Une grande partie de la réglementation française découle d’une directive européenne, la directive-cadre du 23 octobre 2000, laquelle s’est elle-même grandement inspirée du droit du droit français antérieur.

La directive-cadre du 23 octobre 2000. Si les premières bases normatives européennes datent des années 75-86, la réglementation s’est étoffée au fil du temps. A la fin des années 90, le domaine de l’eau était régi par un grand nombre de textes, de nature juridique diversifiée, dont un certain nombre de directives, et dépourvus de cohésion. Une nouvelle orientation fut prise avec la directive 2000/60 adoptée le 23 octobre 2000[1], qui rationalise ce dispositif éclaté et établit un cadre pour une politique européenne   dans le domaine de l’eau. Même s’il ne s’agit pas, bien sûr, d’une politique commune au sens institutionnel, et malgré une gestation difficile et donc fruit de compromis, cette directive – communément dénommée DCE – s’inscrit dans une nouvelle logique.

Tendant à harmoniser les modalités de la gestion de l’eau dans tous les Etats membres, la directive-cadre constitue le noyau normatif central dans lequel sont regroupées les principales obligations relatives à la gestion de l’eau de l’Union européenne. Elle ne se limite plus, à l’instar des textes antérieurs, à la lutte contre les pollutions mais organise la gestion de ce secteur ; elle définit un cadre général qui prévoit des structures, des instruments, des orientations.

La directive fixe des objectifs ambitieux et s’est trouvée, de ce fait, confrontée à une mise en œuvre difficile dans les Etats membres. Ces objectifs, au nombre de quatre, sont les suivants : atteindre un bon état des eaux à l’horizon 2015 posant ainsi, fait tout à fait nouveau, une obligation de résultat ; établir la « transparence des coûts » ; appliquer la « récupération des coûts » des services liés à l’eau ; organiser l’information et la participation de tous les acteurs de l’eau.

La directive-cadre introduit, pour ce faire, de nouvelles notions (masses d’eau, milieux fortement modifiés…) et de nouvelles méthodes (consultation du public, analyse économique obligatoires…) qui modifieront l’approche française de la gestion de l’eau ; elle élabore également un plan d’action pour parvenir au bon état écologique des eaux souterraines et superficielles en 2015. Pour atteindre cet objectif, l’effort devait bien évidemment porter sur les rejets d’assainissement des eaux usées qui impactent les milieux aquatiques ; en effet, le traitement des eaux usées doit permettre un retour aux sources de bonne qualité et il convient de limiter au maximum les risques de pollution des milieux récepteurs où l’eau est jetée.

La directive de 2000 s’inspire, toutefois, largement des normes françaises élaborées durant les décennies précédentes, et notamment de  la loi sur l’eau du 16 décembre 1964, en ce qu’elles ont notamment organisé la gestion décentralisée de l’eau par grand bassin hydrographique avec des comités de bassin qui rassemblent représentants des collectivités territoriales, usagers, associations et services de l’Etat, et créé les agences de l’eau. En outre, concernant le financement de la politique de l’eau, la directive-cadre a introduit en droit de l’Union la notion de récupération des coûts au travers d’une tarification économique visant à ce que le prix payé par l’usager corresponde à la valeur réelle du service reçu. Ce principe que l’on peut résumer dans l’adage « l’eau paye l’eau » était déjà inscrit dans le droit français qui, bien que la distribution de l’eau soit un service public, avait introduit une tarification visant à développer et entretenir les infrastructures, ainsi que des taxes sur les activités polluantes.

Malgré l’influence déterminante du dispositif français sur la directive, cette dernière n’en a pas moins conduit à   modifier l’approche nationale de la gestion de l’eau. La directive-cadre a été progressivement  transposée en droit français, suscitant deux lois successives.

Les lois du 21 avril 2004 et du 30 décembre 2006. La loi 2004[2] organise la gestion de l’eau selon les principes posés par la directive-cadre du 23 octobre 2000 par le biais des documents de planification d’aménagement et de gestion de l’eau, lesquels fixent pour chaque bassin hydrographique les orientations fondamentales, mais aussi des programmes de mesures pour la période 2010-2015. Elle complète, en effet, les dispositions relatives schémas directeurs d’aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) et aux schémas d’aménagement et de gestion des eaux (SAGE) qui furent institués par la loi sur l’eau du 3 janvier 1992[3] puis imposés par la directive précitée, en ce qui concerne tant leur élaboration, établissant un calendrier et la consultation obligatoire du public, que leur mise en œuvre en organisant la compatibilité des documents d’urbanisme. Ainsi les comités de bassin ont dû engager la mise à jour des SDAGE en vigueur afin de les rendre conformes à la directive-cadre. De même, la loi du 21 avril 2004 met en œuvre l’application du principe du pollueur-payeur, notamment par une réforme des modalités de redevance (pollution des eaux, prélèvement et modification des régimes d’écoulement). Plus globalement, elle encadre les orientations des agences de l’eau, établissements publics qui contribuent à la réalisation des SDAGE et SAGE, comme aux programmes d’action destinés à atteindre le bon état des eaux conformément à l’obligation fixée par la directive-cadre du 23 octobre 2000.

La transposition de cette directive a donné lieu à une seconde loi : la loi sur l’eau et les milieux aquatiques (LEMA) du 30 décembre 2006[4] dont l’ambition première est de répondre aux objectifs fixés par la norme européenne, et notamment le retour à un bon état écologique des eaux à l’échéance 2015 en matière d’assainissement. La LEMA accroît, entre autres, les compétences des communes en matière de contrôle et de réhabilitation des dispositifs d’assainissement non collectif ou des raccordements aux réseaux, ainsi que de contrôle des déversements dans les réseaux. Elle améliore la transparence de la gestion des services d’eau et d’assainissement et facilite l’accès à l’eau et à l’assainissement de tous les usagers.

A coté de la réglementation relative à la gestion de l’eau, il existe une réglementation concernant particulièrement les eaux usées.

2.  LES NORMES SPECIFIQUES

Les eaux usées nécessitent d’être traitées puis restituées dans le milieu naturel, tout en préservant la santé publique et l’environnement. En outre, une réglementation particulière régit les boues issues du traitement des eaux usées.

2.1. Le traitement des eaux urbaines usées

Ici encore droit de l’Union européenne et droit français se sont mutuellement inspirés. Le premier a puisé dans le second, lequel a dû ensuite améliorer ses normes pour s’adapter aux prescriptions européennes.

La directive relative au traitement des eaux urbaines résiduaires. La directive 2000/60 n’a pas affecté une directive précédente relative au traitement des eaux urbaines résiduaires : la directive 91/271 du 21 mai 1991[5] modifiée en son Annexe I par la directive 98 /15.Cette directive – dite DERU – impose des obligations de collecte et de traitement des eaux usées aux agglomérations situées sur le territoire de l’Union européenne. Les niveaux de traitement requis et les dates d’échéance de mise en conformité sont fixés en fonction de la taille des agglomérations d’assainissement et de la sensibilité du milieu récepteur du rejet final, allant du 31 décembre 1998 au 31 décembre 2005.

Le droit français n’est pas étranger aux prescriptions de cette directive. Ainsi, l’obligation faite aux Etats membres de mettre en place des autorités chargées de gérer la ressource en eau dans le cadre de districts hydrographiques est inspiré du droit national.

La loi du 3 janvier 1992. Ces obligations ont été transposées en droit français dans la réglementation relative à l’assainissement collectif[6], et notamment par la loi du 3 janvier 1992 dite « loi sur l’eau »[7], le décret n° 94-469 du 3 juin 1994 relatif à la collecte et au traitement des eaux usées et l’arrêté du 22 juin 2007 relatif à la collecte, au transport et au traitement des eaux usées des agglomérations d’assainissement. Si la loi de 1992 est surtout connue pour avoir mis en place les outils de planification de la gestion de l’eau, notamment les schémas directeurs d’aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) et les schémas d’aménagement et de gestion des eaux (SAGE)[8] et précisé la répartition des compétences entre l’État et chaque type de collectivité territoriale (communes, départements, régions), elle rend aussi obligatoire, à l’échéance 2005, la collecte et le traitement des eaux usées domestiques, transcrivant ainsi la directive 91/71.

Cette obligation a mobilisé à partir de 1992 et près de la moitié des aides accordées chaque année [9] par les agences de l’eau dont les ressources ont été doublées depuis 1991. La France a, néanmoins, pris beaucoup de retard et n’a fait de réels efforts pour respecter les obligations de la directive, lesquelles il est vrai impliquaient d’importants investissements,  qu’après avoir été condamnée par la Cour de justice[10] et sous la menace de sanctions ultérieures, mais aussi sous l’impact du Grenelle de l’environnement. Ainsi, début juin 2001 les stations d’épuration des eaux usées de 130 agglomérations n’étaient pas conformes aux exigences de la directive. Actuellement, la France est encore en délicatesse avec la Commission européenne pour 12 agglomérations. Sur ces 12 agglomérations qui auraient dû se mettre en conformité, 3 sont non conformes car les nouvelles stations de traitement des eaux usées sont en construction et 9 n’ont pas fourni une autosurveillance suffisante pour prouver leur efficacité.

2.2. Les boues issues du traitement des eaux usées

Sont ici évoquées les boues d’épuration urbaines et non les boues industrielles qui font l’objet d’une réglementation particulière. L’utilisation des boues issues du traitement des eaux usées[11] comme fertilisant sur les parcelles agricoles a été très tôt réglementée au niveau communautaire. Dans la mesure où les prescriptions européennes se renforçaient progressivement en matière de qualité de l’eau, les quantités de boues étaient appelées à s’accroître. Il convenait donc à la fois de valoriser ces boues car elles représentent   un apport de matière fertilisante peu onéreux, tout en prévoyant les garanties nécessaires d’innocuité lors des épandages. Actuellement, l’épandage des boues urbaines concerne environ 6% de la surface agricole utile dans l’Union européenne mais seulement 1,75% en France.

La directive du 12 juin 1986[12] relative à la protection de l’environnement et notamment des sols, lors de l’utilisation des boues d’épuration en agriculture,  définit, d’une part, les standards minimaux de qualité pour les boues et les sols récepteurs et d’autre part, édicte les principes de traçabilité permettant la valorisation de ces matières. Par ailleurs, la Commission européenne considère que les « boues traitées » ont un statut de déchet, y compris lorsqu’elles sont mélangées à d’autres déchets ou produits.

Le droit français a tardé à transposer cette directive : un premier texte, un arrêté en date du 29 août 1988, ne suffisait pas à assurer une transposition complète. Ce fut chose faite avec le décret du 8 décembre 1997[13] et l’arrêté interministériel du 8 janvier 1998[14]. Au regard du droit français, les boues issues du traitement des eaux usées domestiques sont considérées comme un déchet au sens de la réglementation. L’épandage de ces matières sur les parcelles agricoles ou forestières est soumis à un encadrement réglementaire très strict. Les articles R. 211-25 à R. 211-47 du Code de l’environnement et l’arrêté du 8 janvier 1998  viennent clarifier la réglementation française en matière d’épandage des boues issues du traitement des eaux usées urbaines. Ces textes fixent les conditions d’épandage permettant d’apporter les garanties nécessaires de leur innocuité. Ces textes ont été complétés en 2006[15] par la mise en place d’un fonds de garantie des risques liés à l’épandage agricole des boues d’épuration urbaines ou industrielles (articles L.425-1 et R.424-1 à R.424-17 du Code des assurances)[16].  Aujourd’hui, le droit français va même au-delà des exigences européennes.

CONCLUSION

L’eau constitue un domaine normativement très encadré en droit français comme en droit de l’Union. A cet égard, L’inspiration des deux réglementations est réciproque. Le droit français, plus ancien, a grandement inspiré le droit de l’Union qui, à son tour, a largement infiltré notre droit national ces dernières années.

En outre, il s’agit d’une question pour laquelle la société civile a montré qu’elle pouvait s’impliquer. En effet, l’eau a donné lieu à la première initiative citoyenne – déposée le 1er novembre 2012 – ayant atteint le million des signatures requis et donc la première initiative citoyenne reçue par la Commission, processus mis en place par le traité de Lisbonne[17], intitulée « Right 2 water » et concernant l’accès à l’eau et à l’assainissement en tant que droit humain. La Commission a, au demeurant, répondu par une communication en date du 19 mars 2014[18] mais elle n’a pas à ce jour fait de nouvelles propositions législatives.

NOTES

[1] Directive 2000/60/CE établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l’eau, JOCE, L 327, 22 déc. 2000. Directive modifiée par la directive 2008/32 du 11 mars 2008 en ce qui concerne les compétences d’exécution conférées à la Commission, JOUE, L 81, 20 mars 2008.

[2] Loi n° 2004-338 du 21 avril 2004 portant transposition de la directive 2000/60/ CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l’eau, JORF, n°95, 22 avril 2004, p. 7327.

[3] La loi du 3 janvier 1992 loi prévoit la mise en place dans chaque bassin ou groupement de bassins d’un schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux (SDAGE), chargé de fixer les orientations fondamentales de la gestion des ressources en eau. Ces schémas directeurs sont complétés dans chaque sous-bassin par des schémas d’aménagement et de gestion des eaux (SAGE) lesquels sont donc les déclinaisons locales des premiers.

[4] Loi n° 2006-1772 du 30 décembre 2006 sur l’eau et les milieux aquatiques, JORF n°303, 31 décembre 2006, p. 20285.

[5] JOCE, L135, 30 mai 1991.

[6] L’assainissement désigne l’ensemble des moyens de collecte, de transport, et de traitement d’épuration des eaux usées avant leur rejet dans le milieu naturel.  L’assainissement est dit « collectif »pour les zones raccordées au réseau d’égout et équipées d’une station d’épuration traitant les rejets urbains. L’assainissement est dit « non-collectif », « autonome « ou « individuel », dans les zones non raccordées à un réseau public de collecte des eaux usées : il concerne 15 à 20% de la population française.

[7] Loi n° 92-3 modifiée par l’ordonnance n° 2000-914 du 18 septembre 2000, JORF, n°219, 21 septembre 2000, p.14792      .

[8] Cf. supra.

[9] Pour l’année 2016, le montant prévisionnel des aides aux collectivités locales est de 50 %, soit 272,5 millions d’euros.

[10] CJCE 25 mars 2004, Commission c. République française, Aff. C-280/02, Rec. p. I-08573.

[11] Les eaux usées sont collectées et acheminées vers les stations d’épuration pour y être traitées. L’eau épurée est ensuite rejetée vers le milieu naturel, et il reste les boues d’épuration, composées d’eau et de matières sèches contenant des substances minérales et organiques.

[12] Directive 86/278/CEE, relative à la protection de l’environnement et notamment des sols, lors de l’utilisation des boues d’épuration en agriculture, JOCE, L 181, 4 juillet 1986.

[13] Décret n° 97-1133 relatif à l’épandage des boues issues du traitement des eaux usées, JORF, 10 décembre 1997.

[14] JORF, 31 janvier 1998.

[15] Loi du 30 décembre 2006 sur l’eau et les milieux aquatiques, cf. supra.

[16] Saisi d’une question prioritaire de constitutionnalité sur l’article L. 425-1, le Conseil constitutionnel a jugé l’article conforme, mais avec une réserve d’interprétation concernant l’assiette de la taxe sur les boues d’épuration destinée à alimenter ce fonds (décision n°2012-251, QPC du 8 juin 2012, JORF, 9 juin 2012, p.9795).

[17] Article 11 TUE.

[18] COM (2014) 177 final.

FabLab, LivingLab, espace de coworking…: des nouveaux lieux créatifs ?

Auteur : Christine Cuenca, Economiste, Aix-Marseille Université – Courriel : cuenca.christine@neuf.fr

Des lieux créatifs (Cantines numériques, espaces de coworking, Fab Labs, Hacklabs, Living Labs…) émergent dans le cadre des nouvelles logiques urbaines (smart city, open data, dynamiques du « Do It Yourself »…) mais aussi en milieu rural (La Mutinerie Village en région parisienne, La Cordée à Morez, La Fruitière Numérique à Lourmarin, le FuvLab à Fuveau…). Ces « Tiers lieux », entre espaces privés (« premiers lieux ») et espaces de travail (« seconds lieux »), « représentent […] des points d’ancrage de la vie communautaire qui favorisent des échanges plus larges et plus créatifs au niveau local et permettent ainsi d’entretenir la sociabilité urbaine » (Genoud & Moekli, 2010 d’après le sociologue Ray Oldenburg).

Lieux de brassage des individus, des compétences, des informations, ces espaces constituent autant de « laboratoires » où se créent des idées nouvelles, des identités, des pratiques et des projets innovants de toutes sortes. Lieux hybrides et fluides à l’opposé des processus classiqus de développement reposant sur la spécialisation, ils sont des lieux de partage (de certaines valeurs, des connaissances, de la culture…) et d’interconnexion où peut être « s’opère concrètement l’alchimie de la ville créative » (Chapignac, 2012).

Ces lieux sont-ils le nouveau moteur de l’innovation sociale et technologique, le creuset de nouvelles compétences, d’une forme d’intelligence collective ? En quoi peuvent-ils contribuer à la dynamique créatrice des territoires (urbains ou ruraux) et répondre aux enjeux de développement durable ?

♦ Tiers-Lieux : de quoi parle-t-on ?

La terminologie « Tiers Lieux » apparaît dans les travaux du sociologue Ray Oldenburg (The Great Good Place, 1989), ce sont des lieux de sociabilisation qui ne sont ni la maison, ni le travail.

Partant du constat que les nouvelles formes urbaines qui sont apparues après la seconde Guerre Mondiale (habitat individuel pavillonnaire, généralisation de la voiture…) ne permettent plus de combler notre besoin essentiel de vie sociale, des lieux remplissent cette fonction et empêchent le « délitement » de la vie publique, du tissu culturel et social. « Autrefois, le syndicat, le centre d’action sociale, la paroisse, le parti politique, l’association culturelle, artistique ou sportive, le bal populaire, le café, ou encore le conseil communal offraient autant de lieux que d’occasions pour élaborer collectivement du vivre-ensemble… » (Lusson, 2015).

Selon Ray Oldenburg, les caractéristiques des Tiers Lieux sont : la neutralité (vis-à-vis de l’environnement professionnel, personnel…) ; l’accessibilité (au sens physique mais aussi pécuniaire) ; la présence d’habitués (« Regulars ») qui animent le lieu, lui donne une « âme » ; et l’ouverture (chaque habitué a été un jour un nouveau venu) qui est essentielle à la vitalité du lieu.

Les Tiers Lieux remplissent certaines fonctions essentielles à la dynamique sociale : être un « niveleur » (« Leveler ») c’est-à-dire abolir les différences de rang, de position ou d’origine sociale ; rencontrer des amis, rire, se détendre, échanger des idées ; trouver des solutions à des problèmes collectifs, débattre ; et enfin, générer un « capital social » grâce à un climat de confiance, à l’entraide, grâce aussi à la mixité (des cultures, des compétences, des connaissances…). Les Tiers Lieux sont des lieux de partage, de socialisation, mais aussi des lieux dʹinnovation (notamment sociale) et dʹentrepreneuriat dont le modèle émergent est différent des formes habituelles.

Les Tiers Lieux revêtent des formes extrêmement diverses qui vont des commerces (cafés et cybercafés, librairies, salons de coiffure…) aux lieux d’apprentissages (bibliothèques, Espaces Publics Numériques…), ou tout autre lieu ouvert où peuvent se rencontrer les citoyens.

Trois formes principales sont apparues ces dix dernières années, qui constituent une typologie rapide (mais non exhaustive) de ces nouveaux lieux porteurs de créativité : les espaces de travail partagé (coworking), les laboratoires vivants (Living Labs) et les laboratoires de fabrication numérique (Fab Labs). Toutefois, ces catégories sont poreuses, les Fab Labs comprenant souvent des espaces de co-working par exemple.

♦ Les espaces de coworking

L’idée à l’origine était de permettre aux travailleurs indépendants de ne pas rester isolés chez eux et de pouvoir trouver un espace de socialisation comparable à celui d’une entreprise. Quelques expériences avaient été tentées dans les grandes villes européennes (C-Base à Berlin en 1995, Schraubenfabrik à Vienne en 2002), mais le premier espace de coworking ouvre officiellement ses portes en 2005 à San Francisco. Depuis, le mouvement a gagné l’ensemble du Monde. Il a surpris par son étendue autant que le rythme auquel il s’est développé : en 2013 on a fêté la 3000ème ouverture et ce nombre double chaque année.

En France, le premier espace de coworking (La Cantine) est créé à Paris en 2008 et il en existe plus de 200 aujourd’hui. On peut légitimement se demander les raisons d’un tel succès. Si le nombre croissant de travailleurs indépendants a encouragé leur développement, les avantages sont également nombreux pour les entreprises comme les territoires.

Pour les travailleurs indépendants, le coworking facilite les contacts, les échanges, encourage la coopération et la créativité. Ils y trouvent donc bien plus qu’un espace de travail. Les contacts tissés dans ce lieu créent un réseau de connaissances et de compétences qui peut s’avérer plus performant et plus flexible que dans les structures hiérarchisées du travail en entreprise. En particulier, les nouvelles formes de travail (par projet) et le développement des technologies numériques (télétravail) se prêtent bien à ce type d’organisation.

Les avantages pour les entreprises sont nombreux, en particulier pour celles qui emploient des « créatifs » (architectes, designers.. etc.). A tel point, que certaines grandes firmes les intègrent désormais dans leur stratégie de développement. Cela peut revêtir différentes configurations, soit un espace propre à l’entreprise (Google, Expédia…), soit un espace semi-ouvert pour accueillir des entreprises en partenariat, ou encore la participation à un espace extérieur à l’entreprise. Par exemple, Beeotop (6 500 m² à Clichy) créé par Generali pour accueillir « l’entreprenariat d’avenir », c’est-à-dire des entreprises liées à l’engagement sociétal (Action contre la Faim, Alter’Services, l’ObsAR, PikPikEnvironnement, Repar’Tout, Youphil…etc.).

Pour d’autres entreprises, cela permet une économie d’espace quand le foncier est cher (télétravail…), voire l’optimisation d’espace de bureaux sous-employés (ex. : Bureaux A Partager, 4000 adhérents dont 1/3 d’indépendants, 1/3 de TPE et 1/3 de PME). Le coworking peut être aussi un moyen de tester une activité à l’étranger sans engager les coûts d’une implantation (ex. : Copass).

De tels espaces sont susceptibles de recréer du lien social en ville (La Ruche, La Mutinerie…). Sur les territoires, ils peuvent redynamiser les échanges locaux ou favoriser l’implantation d’activités qui n’auraient pas été en mesure de s’y installer autrement. D’où leur essor important en territoire rural (Issoire, Coutras, St-Maximin-la-Ste-Baume…).

Ce qui distingue les espaces de coworking des centres de télétravail ou des pépinières d’entreprises, c’est l’animation. Elle y joue un rôle central sinon l’écueil est de les transformer en simple espaces de télétravail où les personnes se croisent sans interagir (Lusson, 2015).

♦ Les Living Labs                                 

Un Living Lab regroupe différents acteurs (publics, privés, entreprises, associations, individus…), dans l’objectif d’expérimenter des services, des outils ou des usages nouveaux. Il s’agit de sortir la recherche des laboratoires publics ou privés en impliquant les utilisateurs dès le début de la conception d’un produit ou d’un service afin de l’adapter aux attentes des consommateurs/usagers. L’idée qui sous-tend les Living Labs est que l’innovation doit prendre en compte les dimensions sociales. D’où la nécessité que les lieux d’innovation et d’expérimentation soient sur le terrain et impliquent les utilisateurs, ces derniers devenant des acteurs-clés de l’innovation. On parle dès lors d’innovation ouverte, de co-design ou encore de «crowdsourcing».

En 2006, le réseau européen des Living Labs (ENoLL) a été créé, il compte à ce jour plus de 400 membres dans une quarantaine de pays et ce nombre est en constante évolution. Tout comme les espaces de coworking, leur développement suit la même évolution partout dans le Monde avec une prépondérance pour l’Europe et les Etats-Unis. « […] la croissance exceptionnelle de ce mouvement à travers le monde a allumé l’espoir que, dans ces écosystèmes « vivants », les utilisateurs, et encore mieux les communautés et les citoyens, puissent contribuer de manière significative à la cocréation de solutions répondant à nos enjeux sociétaux actuels, englobant la croissance économique, le bien-être dans une humanité vieillissante et la protection de la planète ».

Pour l’usager, les avantages sont nombreux : se divertir, apprendre, comprendre les enjeux liés aux nouvelles technologies, réfléchir, devenir acteur d’une innovation et influer sur le résultat final. Pour la recherche, un Living Lab permet le recueil ciblé de données, d’explorer de nouvelles pistes de recherche et de valoriser des résultats.

Le monde de l’entreprise s’y intéresse aussi car la méthode de co-construction permet d’améliorer les idées nouvelles, d’accélérer le processus d’innovation, de diminuer les risques et de créer de nouveaux usages/produits/services. Elle est particulièrement intéressante pour les PME ou les « jeunes pousses » (Start Up) qui n’ont pas les mêmes moyens à consacrer à la Recherche & Développement que les grandes firmes.

Les « créatifs » ont ainsi accès aux technologies et au prototypage, entretiennent un dialogue avec les scientifiques et entrent en interaction avec le public. Enfin, les collectivités parviennent à mieux cibler les services à la population, à enrichir le débat public et à adapter leurs politiques publiques au plus près des attentes de leurs administrés.

♦ Les Fab Labs

C’est un lieu ouvert, mettant à la disposition du public des outils traditionnels (tournevis, perceuse, ponceuse…), mais aussi des machines-outils pilotées par ordinateur (imprimante 3D, découpeuse laser, fraiseuse numérique…), des puces et des processeurs, pour la conception, la réalisation ou la réparation d’objets. C’est de fait un espace de rencontre et de création collaborative.

Selon le MIT, l’appellation Fab Lab répond à une charte précise (type d’équipements/ vocations/ critères d’ouverture/ partage de l’information…). “A Fab Lab is a technical prototyping platform for innovation and invention, providing stimulus for local entrepreneurship. A Fab Lab is also a platform for learning and innovation: a place to play, to create, to learn, to mentor, to invent.” (MIT)

En général, les Fab Labs offrent des fonctions différentes selon le public visé : de la simple découverte (qui s’adresse plutôt aux enfants et aux curieux) à l’innovation en passant par l’éducation et la formation à destination des écoles et des universités, la production en petite série (qui répond notamment aux besoins de Pays en développement, mais aussi à ceux d’artistes, de designers ou de bricoleurs) ou encore le prototypage rapide pour les entrepreneurs, les créateurs.

Ils peuvent avoir des tailles variables (de quelques m² à des espaces de 2000 m² comme le Shadok à Strasbourg) et même être itinérants (La Fabulerie à Marseille, Le Manche Lab ou encore Charlotte la Roulotte en Languedoc). « … nous considérons toujours les technologies comme des méga-projets. Le numérique, les communications, l’énergie pour la planète ce sont des gros projets centralisés. […] Le message venant des laboratoires de fabrication, c’est que les cinq autres milliards d’individus sur cette planète ne sont pas juste là pour subir la technologie, mais peuvent la créer. La vraie opportunité, c’est de récolter la puissance innovatrice du monde pour concevoir et produire localement des solutions aux problèmes locaux. Je pensais que c’était une projection 20 ans dans le futur, mais c’est où nous en sommes aujourd’hui. Ça casse toutes les frontières organisationnelles auxquelles on peut penser. La chose la plus difficile aujourd’hui est l’ingénierie sociale et l’ingénierie organisationnelle » (Gershenfeld, 2006).

On trouve aussi d’autres types de lieux qui fonctionnent selon la même philosophie, Hack Lab, Média Lab ou encore Art Lab, focalisés d’avantage sur les centres d’intérêts des adhérents (informatique, médias alternatifs, Art…).

Enfin, beaucoup d’évènements temporaires sont organisés chaque année, en particulier durant l’été : Fab Lab Summer Camp, l’Open Bidouille Camp, POC 21 Innovation Camp… etc. Ces manifestations peuvent se révéler être de véritables « Tiers Lieux éphémères », à l’origine de projets collectifs.

La multiplication de ces espaces questionne sur leurs effets directs, les changements dont ils sont porteurs, leur gouvernance et leur modèle économique. Quel sera leur impact sur la qualité ou les modes de vie ? Assiste-t-on à un phénomène « de mode » ou à une véritable révolution ? Dans quelle mesure de tels lieux encouragent la créativité artistique ou culturelle ? Quel sera leur effet sur les innovations sociales et technologiques comme sur leur rythme d’apparition ? Sur le développement des territoires (ancrage, création d’emplois…) ?

L’une des difficultés réside dans le choix des modes de gouvernance, les acteurs présents (individus, associations, acteurs publics ou privés…) étant multiples et ayant des motivations et des attentes différentes, voire divergentes. Quels partenariats-clés mettre en place ? Comment vont s’effectuer les choix stratégiques ?

Enfin, on constate que le modèle économique des lieux créatifs est pour l’instant fragile et dépend en grande partie de financements publics. Quel devenir et quels projets soutenir à long terme dans un tel contexte ?

♦ Références

Chapignac Pierre, 2012.  Le Tiers-Lieu, moteur de la créativité ! , sur son blog « zones mutantes », février.

Dubé Patrick et al., 2014. Le Livre Blanc des Living Labs, Editions Première, Montréal.

Genoud Patrick et Alexis Moekli, 2010. Les tiers-lieux, espaces d’émergence et de créativité, Revue Economique et Sociale, n°2, juin.

Gershenfeld Neil, 2006. Unleash your creativity in a Fab Lab, TED Conférence, février.

Lusson Yves, 2015. « Les Terrilabs’, ou pourquoi inventer des tiers-lieux populaires dans les territoires », sur son blog « fairensemble ».

OLDENBURG Ray, 1989. The Great Good Place, Marlowe & Cie, New York.

SANTORO, Roberto, 2014. Le Livre Blanc des Living Labs, p. 5

SEMPELS Christophe, 2014. Trajectoire d’évolution pour les ERIC en tiers-lieux, Guide pour, les porteurs de projet, Région Paca – Skema Business School, juin.

L’Éducation au Développement Durable en milieu scolaire

Auteurs : Yvette Lazzeri, CERIC- CNRS-Aix-Marseille Université – Gaëlle Le Bloa, Agence GENOPE – Olivier Martel, Métropole de Lyon – Angela Barthes, ADEF-Aix-Marseille Université

Cet article s’intéresse aux travaux de recherches menés dans le domaine de l’Éducation au Développement Durable en milieu scolaire en France[1].

L’avènement des politiques de l’éducation relative à l’environnement remonte aux années 1970, concomitantes aux recommandations des instances internationales. La conférence de Tbilissi (UNESCO, 1977) incite les Etats à inscrire aux politiques éducatives nationales une nouvelle formation civique, intégrant les enjeux environnementaux (Sauvé et Girault, 2008). En 1992, le programme d’action des Nations Unies pour le 21e siècle préconise de réorienter l’éducation vers un développement durable (CNUED, 1992) suivie en 1994, de l’initiative internationale  « Educating for a Sustainable Future : Environment, Population and Sustainable Development »[2]. Le Sommet Mondial pour le Développement Durable de Johannesburg proclame la Décennie onusienne de l’éducation en vue du développement durable pour la période 2005-2014.

♦ Des politiques d’éducation au développement durable divergente selon les pays

Comme l’indiquent Girault et al (2013), en réponse à la recommandation de l’ONU, les politiques nationales d’éducation au développement durable (EDD) se positionnent entre deux pôles :

– D’un côté, une vision du monde éconocentrée, néolibérale, et une stratégie autoritaire de généralisation. Ainsi, le Royaume-Uni s’est doté d’un « Sustainable Development Action Plan for Education and Skills » dont le but est de contribuer à « une économie nationale compétitive ». Les apprentissages scolaires doivent préparer les jeunes au marché du travail, en vue du développement économique (Blewitt, 2005). Ici, on retrouve le paradigme rationnel/technologique de l’éducation.

L’environnement est une ressource à gérer et seule une économie stable et compétitive permet l’amélioration de l’environnement et de la qualité́ de vie.

– A l’opposé, une politique d’éducation à la soutenabilité non autoritaire et diversifiée. La Hollande, en accord avec la Constitution qui inscrit la liberté́ des choix pédagogiques des enseignants, leur offre des outils pour initier des enseignements très divers, privilégiant pour certains des approches naturalistes et pour d’autres plus anthropocentrées. La politique EDD est ainsi composée d’une riche palette de programmes.

– Entre ces extrêmes, d’autres pays empruntent des voies intermédiaires. En Italie, en Suisse et en Allemagne, l’éducation relève d’une juridiction décentralisée, ce qui a pour conséquence la cohabitation de plusieurs systèmes éducatifs avec des approches très diverses de l’éducation à la soutenabilité. A l’opposé de la politique du Royaume-Uni, des pays latino-américains proposent des approches nationales plus critiques et distantes de la prescription onusienne.

♦ De l’éducation à l’environnement à l’éducation au Développement durable en France

En France, la circulaire Haby donne naissance en 1977 à l’éducation à l’environnement (EE). Dans les premier et second degrés, certaines disciplines d’enseignement (notamment SVT, histoire, géographie) vont ainsi intégrer les questions d’environnement. En 2003, un rapport de l’inspection générale (Bonhoure et Hagnerelle, 2003) avance un constat critique de l’EE, soulignant :

– Un manque de cohérence des programmes scolaires et des instructions ;

– Une interdisciplinarité difficile à mettre en œuvre ;

– Des pratiques parfois créatives et originales mais dispersées et en nombre insuffisant ;

– Un faible nombre de projets impliquant réellement les élèves et incitant au débat.

En 2004, une nouvelle circulaire appelle à la généralisation d’une éducation à l’environnement pour un développement durable (EEDD). Le débat sur le glissement sémantique d’EE vers EEDD n’est même pas abouti que le terme « environnement » tend à disparaître… pour laisser place à l’éducation au développement durable (EDD) imposé aujourd’hui par les institutions et invitant à intégrer dans l’enseignement et l’apprentissage les thèmes clés du développement durable (changement climatique, prévention des risques, biodiversité, réduction de la pauvreté, consommation durable…).

Zwang et al. distinguent deux périodes dans l’application de la politique EDD :

2004 à 2008 : une politique orientée vers la formation citoyenne. L’objectif est de déployer plus largement l’EDD dans les programmes d’enseignement, multiplier les démarches dans les établissements et les écoles, former les professeurs et autres personnels concernés. Les finalités éducatives sont celles de l’école républicaine, caractéristique d’une « citoyenneté́ à la française » (Tutiaux-Guillon, 2006). « L’EDD doit former à une démarche scientifique et prospective, permettant à chaque citoyen d’opérer ses choix et ses engagements en les appuyant sur une réflexion lucide et éclairée. Elle doit également conduire à une réflexion sur les valeurs, à la prise de conscience des responsabilités individuelles et collectives et à la nécessaire solidarité́ entre les territoires, intra et intergénérationnelle » (circulaire 2007-077, Ministère de l’éducation Nationale). Il s’agit de former des citoyens autonomes, responsables, libres de leur choix. « L’objectif, pour le professeur, est d’éduquer au choix et non d’enseigner des choix réputés meilleurs que d’autres. L’éducation à la santé et celle au développement durable sont l’occasion d’amener l’élève à prendre conscience que les sujets abordés soulèvent des questions d’éthique et à acquérir responsabilité́ et autonomie ». (MEN, 2008, p. 34)

Depuis 2008 : une politique pour promouvoir un modèle de développement. Le Grenelle de l’environnement évoque pour la première fois la nécessaire émergence de « compétences développement durable » (Bregeon, Faucheux, et Rochet, 2008, p. 8). « Les entreprises sont en demande de jeunes formés au développement durable ou plus précisément de jeunes issus de formations les conduisant à des métiers concourant au développement durable. » (Ibid., p. 10). Cette quête d’efficience économique de la formation scolaire est reprise dans la Stratégie nationale de développement durable « Vers une économie verte et équitable » (Comité interministériel pour le développement durable, 2010) qui fixe parmi ses objectifs stratégiques prioritaires en éducation : la lutte contre le décrochage scolaire ; le développement de compétences et des qualifications dans six secteurs prioritaires : bâtiment, énergie, agriculture, sciences pour la mer, l’économie et la santé ; le développement des métiers et les filières de l’environnement, du recyclage, de l’écoconception, des analyses du cycle de vie et de la connaissance des écosystèmes.

La loi n° 2013-595 du 8 juillet 2013 d’orientation et de programmation pour la refondation de l’École de la République introduit l’éducation à l’environnement et au développement durable dans le code de l’éducation. Cette éducation débute dès l’école primaire et vise à éveiller les enfants aux enjeux environnementaux. Elle comporte une sensibilisation à la nature et à l’évaluation de l’impact des activités humaines sur les ressources naturelles. Cette mission s’exerce dans le cadre d’une démarche partenariale entre la communauté éducative, les collectivités territoriales et les parties prenantes et associations.

Les objectifs français de la politique EDD s’inscrivent désormais dans le cadre de la Stratégie nationale de la transition écologique vers un développement durable (2015-2020). En 2015, une nouvelle circulaire[3] prévoit la mise en place d’actions concrètes permettant d’amplifier la dynamique d’éducation à l’environnement et au développement durable de façon concomitante dans l’ensemble des académies. Une banque de ressources pédagogiques sera mise en ligne et régulièrement enrichie sur Éduscol. Il s’agit aussi de renforcer le lien entre école et société civile pour permettre au futur citoyen d’acquérir une culture structurée et raisonnée en matière d’environnement et de développement durable et d’en faire un acteur responsable de la société. Dans ce contexte, l’EDD ne se positionne pas sur les interactions nature/société et les choix sociétaux qui en découlent. Elle apparaît comme un instrument pour promouvoir un modèle de développement particulier. Cette posture engage donc l’EDD dans une direction politique (Lange, 2008).

♦ Questionnements autour de l’EDD

Une éducation à … quoi ? l’écocivisme ou la citoyenneté du développement durable? L’écocitoyenneté est le plus souvent définie comme « l’émergence d’une conscience généralisée incitant les individus à prendre en compte dans leurs actions quotidiennes les conséquences que leurs actes sont susceptibles de produire sur l’environnement, dans le présent mais aussi à moyen et long terme » (Dejeant-Pons et Kiss, 2003). Dans cette acception, la formation de l’écocitoyen se résume, pour ceux qui en ont la charge (ADEME, Agences de l’eau, collectivités territoriales…) à la diffusion de bonnes pratiques. Leur action repose sur une logique selon laquelle la somme des gestes individuels peut favoriser un mouvement de masse susceptible de contribuer à un changement global des comportements envers l’environnement.

L’écocitoyenneté, limitée aux écogestes, relève alors d’un processus de normalisation qui « codifie les conduites sociales et guide chacun dans sa participation individuelle à un projet collectif » (Aspe et Jacqué, 2010, p1). Le recul critique est faible, l’accent est mis davantage sur la gestion technique que sur la capacité à problématiser les questions de développement durable.

Par ailleurs, centrée sur l’individu, l’EDD promeut de facto une responsabilité individuelle dont la mise en œuvre ne permet pas de constituer un collectif. Son émergence nécessite l’agrégation des individus et pas seulement leur juxtaposition. L’écocivisme ne permet pas cette agrégation car il se construit sur une relation univoque individu/environnement. Le désengagement de la sphère collective constitue une limite forte à la responsabilité envers l’environnement, même si par ailleurs il y a des politiques menées au nom de collectifs (état, intercommunalités, communes…). Certaines questions ne peuvent être abordées et prises en charge qu’à une échelle sociétale voire internationale, rendant vain voire inutile l’action individuelle.

Favoriser une citoyenneté du développement durable, appelle alors de nouvelles formes de communication et de nouvelles pratiques de médiation (Boillot-Grenon, 2010). En termes de pédagogie, il s’agit de passer d’un modèle de transmission de savoirs, souvent décontextualisé, simplifié (savoir scolaire) à une formation du jugement des jeunes leur proposant de construire des outils pour déchiffrer la complexité de la réalité du monde (Fleury, 2010). Les activités de terrain, d’immersion, y trouvant toute leur place. La pédagogie mobilisée est ainsi une pédagogie de projet, constructiviste intégrant la transdisciplinarité, prenant en compte la visée critique du développement durable.

Le système éducatif à l’épreuve de l’EDD : un modèle d’enseignement à (re)construire ? « Le développement durable devient l’objet d’un projet éducatif promu par les instances de gouvernance tant internationales que nationales, et le milieu de l’éducation est tenu de s’y engager » (Sauvé, Berryman & Brunelle, 2003). Pour autant, la distinction développement durable et environnement n’est pas claire dans la sphère publique. Lucie Sauvé parle même de l’équivoque du développement durable (Sauvé, 2007) Le développement durable renvoie pour nombre d’enseignants à des pratiques de consommation d’énergie, de protection du milieu de vie, et pas à une transformation sociétale. Or l’EDD contient aussi une dimension politique importante, plus ou moins cachée qu’il convient d’expliciter (Barthes, Alpe, 2014).

La représentation du développement durable et de l’EDD est dépendante des cultures et la spécialité disciplinaire des enseignants, construite au cours de leur formation initiale, mais aussi du contexte de l’établissement dans lequel ils travaillent (Lange, 2008 ; Jesiorski, Barthes, Legardez, 2014).

L’EDD se situe en dehors de la forme traditionnelle des enseignements. C’est une « éducation à » entre savoirs, valeurs et pratiques (Clary, 2012 ; Pagoni et Tutiaux-Guillon, 2012). Les « éducations à » ont un statut particulier (Barthes et Alpe, 2012) : elles sont thématiques (environnement, santé…) et non disciplinaires, ce qui les distingue du modèle standard des contenus scolaires à caractère scientifique. Elles s’insèrent dans la sphère éducative formelle, ou informelle, en direction des populations (Diemer et Marquat, 2014).

L’EDD, réduite à des exemples de pratiques d’acteurs ou des démarches d’éco-efficience (tri des déchets, covoiturage, économie d’eau, d’énergie…), relève d’un discours normé et normatif qui transmet au mieux un message de « bonne conscience », au pire un propos militant non sans danger « d’embrigadement » (Morin et Simonneaux, 2011). Il convient donc que les enseignants aient le souci de présenter aux élèves la multiplicité́ des points de vue sur une même question, notamment lorsqu’il s’agit d’inviter des intervenants extérieurs.

Les débats sollicités par les enseignants ne s’inscrivent pas dans une perspective critique (fonctionnement de la société, son projet, ses valeurs…). Il s’agit d’une analyse critique du corpus documentaire recueilli par les élèves. L’articulation est à repenser, dans les curriculums éducatifs scolaires et dans les formations d’enseignants (Coquidé et Lange, 2009). Dans ce domaine, l’EDD peine à trouver sa place au milieu des formations disciplinaires. Le plus souvent, elle s’inscrit dans la continuité des formations initiales et continues en éducation à l’environnement[4].

L’EDD s’inscrit dans un nouveau courant éducatif qui prône l’introduction des controverses dans l’enseignement des sciences, dans une perspective d’éducation citoyenne. Ce courant renvoie aux travaux sur la  critique sociale  (Robottom et Hart, 1993) et sur l’enseignement des Questions Socialement Vives (Legardez et Simmonneaux, 2011) : biotechnologies, énergie, changement climatique, mondialisation. Ces questions sont considérées vives car elles n’ont pas une solution simple, unique ou universelle. Elles font ainsi l’objet de controverses dans les savoirs de référence (scientifiques, professionnels ou sociaux) et font débat dans le monde de la recherche et dans la société. Elles cristallisent des enjeux politiques, économiques, scientifiques, culturels, idéologiques. Elles interpellent les pratiques d’acteurs et renvoient aux systèmes de valeurs. Par conséquent, elles posent des problèmes spécifiques pour l’enseignement et l’apprentissage, à l’origine dans un cadre disciplinaire, puis ensuite dans des cadres pluri (voire trans ou co) disciplinaires, susceptibles de remettre en cause la forme scolaire traditionnelle.

Cette note est issue d’une étude sur l’évaluation du Plan EDD de la Métropole de Lyon (2013-2015), réalisée en groupement par la société Génope/MBConsultants/VizGet et CNRS-Aix-Marseille Université

♦ Références

– Aspe C. et Jacqué M. (2010). Entre engagement et aliénation : les paradoxes de l’acte éco-citoyen, in Schleyer-Lindenmann A. et Jacqué M. (2010).

– Barthes A., Y. Alpe Y. (2012), Les « éducations à », un changement de logique éducative ? L’exemple de l’éducation au DD à l’Université́, Revue Spirale, n°50, Les éducations à…: nouvelles recherches, nouveaux questionnements ?

– Barthes, A. et Alpe, Y. (2014), Le curriculum caché du développement durable, Revue Penser l’éducation, Philosophie de l’éducation et histoires des idées pédagogiques, hors-série

– Blewitt, J. (2005). Education for Sustainable Development, Governmentality and Learning to Last. Environmental Education Research, 11(2), p173-185.

– Boillot-Grenon F. (2010). Chercheurs et praticiens à l’épreuve d’une recherche-action sur le théâtre-forum éco-citoyen. In Schleyer-Lindenmann A et Jacqué M. (2010).

– Bonhoure G. et Hagnerelle M. (2003). L’éducation relative à l’environnement et au développement durable. Rapport de l’Inspection générale de l’Education nationale, n° 014.

– Clary M. (2012)., L’Education à l’environnement et au développement durable. Conférence à l’Ambassade de France à Reykjavik, 6 novembre.

– Coquidé, M., et Lange, J.-M. (2009). Vers l’évolution du référentiel de compétences ? Mettre en adéquation le référentiel de compétences avec l’évolution des missions des enseignants. In Jorro (coord.) symposium Sens et usages du référentiel de compétences professionnelles en formation. Congrès de l’Admée-Europe, Louvain la neuve, janvier.

– Dejeant-Pons M. et Kiss A. (2003). Préface. In A. Roesch, L’écocitoyenneté et son pilier éducatif : le cas français (p7). Paris : L’Harmattan.

– Diemer & Marquat, Education au développement durable. Enjeux et controverses. De boeck, 495 p.

– Fleury B. (dir.). (2010). Enseigner autrement. Pourquoi et comment ? Educagri éditions.

– Girault, Zwang et Jeziorski (2013). Finalités et valeurs de différentes politiques d’éducation à la soutenabilité. Revue Éducation Relative à l’Environnement – Regards. Recherche. Réflexions, vol. 11, pp61-80.

– Jesiorski, A., Barthes, A. et Legardez A., (2014), Les études européennes : un cadre favorable à la mise en œuvre de l’éducation au développement durable dans une perspective critique ? In Diemer & Marquat, Education au développement durable. Enjeux et controverses. De boeck, 495 p.

– Sauvé, L. et Girault, Y. (2008), L’éducation scientifique, l’éducation à l’environnement et l’éducation pour le développement durable. Croisements, enjeux et mouvances, Aster, n°46, 2008, p.7-30.

– Lange J.M., 2008, L’éducation au développement durable au regard des spécialités enseignantes, Aster, 46, p123-154.

– Legardez A. et Simmoneaux L. [dir.]. (2006). L’école à l’épreuve de l’actualité, enseigner les questions socialement vives. Paris : ESF.

– Legardez A. et Simmoneaux L. (2011). Développement durable et autres questions d’actualité. Enseigner les questions socialement vives, Educagri ESF éditeurs, Dijon. pp.195-214.

– Morin O. et Simoneaux L. (2011). Traitements phytosanitaires contre une espèce invasive : points de vue de futurs enseignants, in Legardez A. et Simoneaux L. [2011], p129-145.

– Pagoni M. et Tutiaux-Guillon N. (2012). Les éducations à, quelles recherches, quels questionnements ? Spirale n°50.

– Robottom I., Hart P. (1993). Research in environmental education: engaging the debate. Geelong Victoria, Deakin University Press.

– Sauvé, L. (2007). L’équivoque du développement durable. Chemin de Traverse – Revue transdisciplinaire en éducation à l’environnement, 4, 31-47

– Sauve L., Berryman T. & Brunelle R. (2003), Environnement et développement : la culture de la filière ONU ». In Sauvé, L. et Brunelle, R. [dir.] Environnements, Cultures et Développements. Revue Education relative à l’environnement – Regards, Recherches, Réflexions, 4, p. 33-55.

– Schleyer-Lindenmann A. et Jacqué M. (coord.). (2010), De la recherche à l’action : les sciences sociales au secours de l’écocitoyenneté, Revue Faire Savoirs n°9, décembre.

– Tutiaux-Guillon, N. (2006). Le difficile enseignement des « questions vives » en histoire-géographie, in Legardez et Simonneaux (2006), pp.119-135.

– Zwang, A. et Girault, Y. (2012). Quelle(s) spécificités pour l’Éducation au Développement durable (EDD)? In Pagoni et Tutiaux-Guillon (2012), p181-195.

[1] Ne sont pas pris en compte les travaux menés par les courants issus de l’éducation populaire et des stratégies de territoires dont les publications restent plus limitées

[2] Traduit en français par « Education pour un Avenir Viable ».

[3] Circulaire n° 2015-018 du 4-2-2015.

[4] Depuis 2006, un réseau inter Instituts Universitaires de Formation des Maitres (IUFM) se met en place. Ce réseau se propose de mutualiser les expériences de formations et de recherche au moyen d’une lettre d’information et de rencontres pluri-annuelles. Il s’est doté d’un comité de pilotage et d’un conseil scientifique (Coquidé et al., 2010).

L’Union européenne face à la santé et la sécurité au travail

Auteur : Dominique Nazet-Allouche, Aix Marseille Université, CNRS, Université de Pau, Université de Toulon, CERIC – DICE UMR 7318. Courriel : d.nazet.allouche@gmail.com

La promotion de la santé et de la sécurité au travail a très tôt préoccupé la Communauté européenne, alors que dans le même temps l’intervention dans le domaine social était encore sans grande consistance. Perçue comme l’un des enjeux cruciaux de la politique sociale européenne, la promotion de la santé de la sécurité au travail constitue aujourd’hui le volet le plus abouti du droit européen des relations professionnelles. C’est, au demeurant, l’un des domaines dans lesquels l’Union européenne a le plus grand impact sur les politiques et droits nationaux.

La Communauté a mis en place au fil des décennies un cadre juridique étoffé. Mais l’action de la Communauté puis de l’Union européenne ne se limite pas à produire des normes contraignantes. L’amélioration de la santé et de la sécurité des travailleurs est également l’objet d’approches et de stratégies holistiques, démarche qui depuis quelques années déjà a pris le pas et même quasiment suppléé l’action légiférante. En dépit de cette double démarche, la protection de la sécurité et de la santé des travailleurs est encore loin d’être satisfaisante au sein de l’Union européenne. En effet, chaque année, 4000 personnes y succombent à des accidents du travail et 160 000 à des maladies professionnelles ; plus de trois millions sont victimes d’accidents du travail entraînant un arrêt de travail de plus de trois jours. Ces chiffres permettent de démontrer, si l’en était besoin, que le rôle de l’Union européenne en la matière demeure encore indispensable. En effet, outre sa fonction de rapprochement des législations qui permet de garantir des protections voisines dans les différents Etats membres, l’Union européenne est en capacité d’aider ces derniers à combattre plus efficacement les risques pour la santé et la sécurité des travailleurs, globalement identiques dans tous les Etats membres. Cependant, s’il s’agit d’améliorer la qualité des emplois et les conditions de travail, il s’agit aussi d’accroître la compétitivité. Ainsi que le précise la Commission dans sa communication relative au cadre stratégique pour la période 2014-2020 « le maintien des travailleurs en bonne santé a des effets directs et mesurables sur la productivité et contribue, en outre, à une plus grande viabilité des systèmes de sécurité sociale ».

I. D’une action légiférante à une approche holistique

La Communauté s’est dotée d’un appareil de normes élaboré à la faveur d’une compétence reconnue et facilitée, mais aujourd’hui l’approche a changé de cap.

1. Un appareil normatif développé

Plusieurs raisons justifient l’existence d’un corpus fourni en la matière. La première tient, bien évidemment, à la volonté de promouvoir la sécurité et la santé au travail et de rapprocher les législations des Etats membres. En deuxième lieu, la sécurité et la santé au travail sont des domaines n’opposant pas des conceptions radicalement différentes. Ils permettaient donc d’emporter l’adhésion de tous les Etats qui, de surcroît, possédaient tous, au moment de l’édiction des normes européennes c’est-à-dire avant l’élargissement des années 2000, des réglementations substantielles sur le sujet. Enfin, l’action de la Communauté a bénéficié d’une base explicite de compétence dès l’Acte unique grâce à son article 118 A, repris en substance par l’article 153 TFUE, qui affirme clairement la compétence communautaire en la matière, assortie de la procédure du vote à la majorité qualifiée. Il s’en est suivi un certain nombre de directives venues édicter des prescriptions minimales. Les normes européennes sont composées de cinq volets.

– Le premier volet est constitué de la directive-cadre du 12 juin 1989 et de ses mesures d’application. La directive de 1989 est une directive programme qui fixe des principes généraux relatifs à la prévention des risques professionnels. Celle-ci est complétée par des directives particulières qui établissent des règles spécifiques à un secteur d’activité ou à certains travaux.

– Le deuxième volet concerne la protection de groupes spécifiques. Certains travailleurs considérés comme présentant des risques spécifiques en matière de santé et sécurité bénéficient de protections particulières. Il s’agit des femmes enceintes ou venant d’accoucher, des jeunes, et enfin des travailleurs précaires c’est-à-dire des travailleurs liés par un contrat ou une relation de travail à durée déterminée ou à temps partiel.

– Le troisième volet est constitué par une série de directives visant à protéger les salariés contre les agents dangereux. Outre une directive-cadre protégeant les travailleurs contre les risques liés à une exposition à des agents chimiques, physiques et biologiques, on trouve des directives ciblées concernant par exemple le plomb métallique, l’amiante, les agents cancérigènes. Aujourd’hui, la réglementation européenne concerne un grand nombre de risques et s’enrichit encore ponctuellement.

– Le quatrième volet est constitué de normes tendant à la sécurité par la fiabilité de l’outil de travail. Il s’agit de la directive du 14 juin 1989 sur la sécurité des machines appelée « directive machines » et de la directive du 21 décembre 1989 relative à la conception des équipements de protection individuelle.

– A ces quatre volets principaux, il convient d’adjoindre la protection contre le stress, le harcèlement et la violence au travail. Cette protection est assurée par deux accords-cadres dits « autonomes » signés par les partenaires sociaux au cours des années 2000, le suivi de leur mise en œuvre revenant, en premier lieu, aux partenaires sociaux signataires. Tant par leur objectif que leur contenu, ces accords sont essentiellement un outil pédagogique au service de la sensibilisation et de la gestion des situations visées. Traduits dans les Etats membres sous des formes différentes, le plus souvent au moyen d’un instrument qui ne définit souvent qu’un cadre général et de surcroît s’avère non contraignant, ces accords ne s’appliquent aujourd’hui qu’à un petit nombre de travailleurs.

Désormais, la réglementation européenne concerne un grand nombre de risques et s’enrichit encore épisodiquement : pour preuve, la directive 2013/35/UE du 26 juin 2013 concernant la protection des travailleurs contre les risques liés aux champs électromagnétiques, et la directive 2013/59/Euratom du 5 décembre 2013 fixant les normes de base relatives à la protection sanitaire contre les dangers résultant de l’exposition aux rayonnements ionisants qui regroupe cinq directives préexistantes tout en renforçant la radioprotection des travailleurs.

Au total, une réglementation étoffée, souvent technique, a irrigué les droits nationaux, de manière intense sur certains points, alors que son application s’avère très variable selon les Etats membres.

Mais en matière de santé et de sécurité au travail, l’action de l’Union européenne n’est pas uniquement normative. Au fil des décennies, la Commission a modifié son approche privilégiant, à l’heure actuelle, une approche plus globale.

2. Une approche globalisée

D’abord utilisée de manière complémentaire à l’édiction de règles impératives, cette approche est aujourd’hui favorisée dans une forme affutée. Concrétisée par une feuille de route pluriannuelle, elle repose, de manière essentielle voire exclusive, sur des instruments non contraignants.

Les programmes d’action. A partir de 1978, la Commission a conduit des programmes d’action couvrant des périodes de cinq ans, axés notamment sur l’information, la sensibilisation, l’étude des nouveaux risques provoqués par les transformations du marché du travail.

Des « stratégies » à un « cadre stratégique ». À la faveur du premier Agenda social, pratique résultant de la stratégie de Lisbonne adoptée en mars 2000 et consistant en quelque sorte en une feuille de route, des « stratégies » se sont substituées aux programmes d’action. Il s’agit également de cadres pluriannuels d’objectifs à atteindre. Dans cette perspective, l’Union européenne assume essentiellement un rôle de coordonnateur.

Deux stratégies ont couvert respectivement les périodes 2002-2006 et 2007-2012, avec pour but de fixer des priorités et des objectifs communs, d’offrir un cadre à la coordination des politiques nationales. A la suite de la seconde stratégie, les 27 Etats membres de l’époque se sont dotés de stratégies nationales.

La Commission a publié le 6 juin 2014, avec deux ans de retard, un nouveau « cadre stratégique en matière de santé et de sécurité au travail » pour la période 2014-2020. Un réexamen est prévu en 2016 pour faire le point sur sa mise en œuvre et tenir compte des résultats de l’évaluation globale de la législation de l’UE en matière de santé et de sécurité au travail, attendus d’ici la fin de l’année 2015.

II. L’approche actuelle

L’action de l’Union européenne en matière de santé et de sécurité au travail s’opère essentiellement au travers du cadre stratégique précité, mais la Commission européenne s’appuie toujours sur un réseau d’organismes spécifiques.

1. Le cadre stratégique 2014-2020

On peut observer qu’un changement terminologique s’est opéré : il s’agit d’un « cadre stratégique » et non plus d’une « stratégie » comme pour les périodes précédentes. Ce changement n’est pas purement formel. Au demeurant, les objectifs chiffrés de baisse des accidents du travail ont disparu et aucun risque particulier n’est visé.

Ce cadre stratégique a été élaboré sur la base des conclusions de l’évaluation de la stratégie précédente , des résultats d’une consultation publique,  ainsi que sur ​​les contributions des parties prenantes (institutions de l’UE, partenaires sociaux, Comité consultatif tripartite pour la sécurité et la santé sur le lieu du travail , Comité des hauts responsables de l’Inspection du travail). Y sont énoncés trois axes, sept objectifs, ainsi que les instruments permettant de mettre en œuvre ces derniers parmi lesquels, cependant, ne figurent aucun plan d’action précis ni l’amélioration des normes à l’instar de la stratégie précédente.

La stratégie 2014-2020 énonce trois « défis », en langage bruxellois, à relever : assurer une meilleure application de règles existantes en la matière en aidant notamment les petites entreprises à s’engager dans une démarche de prévention ; améliorer la prévention des maladies professionnelles en insistant sur les nouveaux risques ; tenir compte du vieillissement de la main d’œuvre.

Pour relever ces « défis », le cadre stratégique envisage sept types d’actions à mener en collaboration avec les Etats membres, les partenaires sociaux et les autres parties prenantes.

La Commission européenne propose, en effet,

– de renforcer les stratégies nationales;

– d’apporter un soutien aux petites entreprises pour les aider à mieux respecter les normes relatives à la santé et à la sécurité au moyen notamment d’une assistance financière et technique à la mise en place d’outils pratiques, tels que l’évaluation des risques en ligne (OiRA), et à la promotion des bonnes pratiques;

– d’améliorer le contrôle de l’application de la législation en matière de santé et de sécurité au travail dans les États membres par exemple, grâce à une évaluation du fonctionnement des inspections du travail;

– de simplifier la législation existante s’il y a lieu, afin de supprimer les charges administratives inutiles;

– de faire face au vieillissement de la main-d’œuvre et à l’apparition de nouveaux risques et de prévenir les maladies liées au travail;

– d’améliorer la collecte des données statistiques et de développer la base d’informations;

 – de renforcer la coopération avec les organisations internationales et les pays tiers, afin de contribuer à réduire le nombre d’accidents et de maladies professionnelles, et d’améliorer les conditions de travail dans le monde.

Le cadre stratégique présente, enfin, les instruments permettant de mettre en œuvre les objectifs précités : le dialogue social, la sensibilisation, l’application de la législation européenne, les synergies avec d’autres domaines d’action (santé publique, éducation, etc.). Le Fonds social européen (FSE), comme le programme de l’Union européenne pour l’emploi et l’innovation sociale (EASI) peuvent appuyer l’application des règles en matière de santé et de sécurité.

Ce cadre stratégique est vivement critiqué par les syndicats et n’a reçu qu’un accueil modéré de la part des organisations patronales. Il est qualifié de faible et sans substance par la Confédération européenne des syndicats et perçu comme ne reflétant qu’une simple volonté de dérégulation, dans la ligne du programme Refit dont l’objectif est de simplifier et réduire les normes européennes, ainsi que de les rendre moins coûteuses pour les entreprises. L’amélioration des normes n’est nullement prévue  alors que plusieurs directives sont souhaitées : le déblocage d’une proposition de directive datant déjà de plusieurs années et relative aux troubles musculo-squelettiques, la révision de la directive existante sur la protection des travailleurs contre les agents cancérogènes, une directive sur les risques psychosociaux. De même, considérant que le spectre du chômage, l’inquiétude pour l’avenir et la restructuration brutale sont des facteurs clefs qui accentuent l’anxiété et le stress au travail, la CES, autant que le Parlement européen d’ailleurs, demandent l’encadrement normatif en matière d’anticipation des changements et restructurations. Enfin, aurait été bienvenue la mise en œuvre, par voie de directive, de l’Accord-cadre européen de 2012 sur la protection de la santé et de la sécurité au travail dans le secteur de la coiffure.

Il est, en outre, reproché à ce cadre stratégique de n’être porteur que d’actions floues quant à leur cadencement et leur mise en œuvre, autrement dit de ne pas contenir de propositions d’actions précises et concrètes. Il en était notamment attendu concernant les risques émergents comme les nanomatériaux et les perturbateurs endocriniens. De même, en matière de vieillissement un programme adapté, un budget, une règlementation, un compromis européen étaient souhaités.

Concernant les organisations patronales et notamment BusinessEurope, l’appréciation est mitigée. Si la volonté d’une réduction des coûts et de la simplification des normes est saluée, la mise en place d’un comité d’experts pour évaluer les nouveaux risques est dénoncée dans la mesure où les partenaires sociaux se trouvent ainsi esquivés. L’organisation patronale européenne conteste également la mise en place d’une base de données harmonisée des expositions, considérant que cette responsabilité relève des Etats membres.

 2. L’appui d’organismes dédiés

La Commission s’entoure de plusieurs comités, constitués d’experts nationaux, qui contribuent à l’élaboration mais aussi à la mise en œuvre et au suivi des normes européennes : le Comité pour la sécurité et la santé sur le lieu de travail, le Comité scientifique en matière de limite d’exposition professionnelle, le Comité des hauts responsables de l’inspection du travail (CHRIT).

La Commission européenne collabore également avec l’Agence européenne pour la sécurité et la santé au travail (EU-OSHA) instituée en 1994 et mise en place en 1996, dont la mission essentielle est de collecter les informations et les diffuser en vue d’améliorer la sécurité et la santé au travail par l’intermédiaire d’un réseau constitué de points focaux nationaux. En 2004, l’Agence s’est enrichie d’un observatoire des risques.

La Commission européenne s’appuie aussi sur la Fondation européenne pour l’amélioration des conditions de vie et de travail (encore appelée Eurofound). Cette fondation a pour mission de contribuer à la conception et à l’établissement de meilleures conditions de vie et de travail. Elle exécute ses tâches en collaboration avec les gouvernements, les employeurs, les syndicats et la Commission européenne. Elle fournit informations, avis et savoir-faire pour les principaux acteurs dans le domaine de la politique sociale européenne, sur la base d’informations, recherches et analyses comparatives.

Le passage à des stratégies nouvelles s’appuyant sur l’information est un phénomène mondial.  Une Convention internationale (n° 187) sur le cadre promotionnel pour la sécurité et la santé au travail a été signée en 2006 dans le cadre de l’OIT : elle est entrée en vigueur le 20 févr. 2009. Par ailleurs, l’OMS a adopté un Plan d’action mondial sur la santé des travailleurs pour la période 2008 – 2017. Enfin, des pays n’appartenant pas à l’UE (notamment l’Australie, les Etats-Unis, Singapour….) ont élaboré des stratégies en matière de santé et de sécurité au travail visant à orienter plus clairement et globalement leurs efforts, comme à fixer des priorités en ce domaine

La Convention européenne du paysage

Auteur : Hélène Tudela, Consultante. Courriel : he.tudela@gmail.com

La Convention européenne du paysage est entrée en vigueur le 1er mars 2004. Elle est le fruit de travaux conduits au sein du Conseil de l’Europe depuis 1994, avec un premier projet adopté par le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux en 1998[1]. Ce projet fait suite à un important travail de consultation des États et des organisations inter-nationales et non gouvernementales par le groupe de travail chargé de l’élaborer. Puis, suite à l’avis favorable du Comité pour les activités du Conseil de l’Europe en matière de diversité biologique et du Comité du patrimoine culturel, le nouveau projet de Convention réalisé par un comité d’experts du Comité des Ministres est finalement adopté le 19 juillet 2000, sur la base du précédent. Il faut noter que les délais d’élaboration de cette Convention ont été très courts, six ans seulement, preuve d’une volonté d’agir et d’un certain consensus sur les moyens d’y parvenir.

L’interrelation entre l’homme et son cadre de vie est au cœur de la Convention. Plus que la stricte protection des paysages européens, elle vise avant tout à garantir et à améliorer le bien-être des individus qui en jouissent, dans une perspective de développement durable. D’objet de protection, le paysage devient selon le Préambule de la Convention un « élément important de la qualité de vie des populations ». De ce fait, la Convention dont l’objet, selon son article 3, est « de promouvoir la protection, la gestion et l’aménagement des paysages, et d’organiser la coopération européenne en ce domaine » met l’homme au cœur de son dispositif, en inscrivant son action dans le développement durable.

♦ Un paysage européen devenu cadre de vie

Proposant une conception générale, sans critères objectifs, la Convention définit le paysage comme « une partie de territoire telle que perçue par les populations, dont le caractère résulte de l’action de facteurs naturels et/ou humains et de leurs interrelations » (article 1 a). Les visions jusqu’alors répandues et prédominantes sont balayées : le paysage beau (idée d’exceptionnalité du paysage, naturel ou culturel), le paysage-environnement (idée d’un espace naturel à préserver) ou le paysage-territoire (dimension patrimoniale).

La Convention marque le passage définitif d’une conception territoriale à une conception perceptive, anthropocentrée. Dès lors, tout devient paysage, tant les espaces exceptionnels que les espaces ordinaires et quotidiens. Selon l’article 2, ce sont les territoires « naturels, ruraux, urbains et périurbains (…) les espaces terrestres, les eaux intérieures et maritimes ».

La Convention européenne du paysage va plus loin que le seul prisme de la perception humaine pour faire le lien entre l’homme et le paysage. Non seulement l’homme reconnaît le paysage, interagit avec lui, mais le paysage lui-même devient avec la Convention un « élément important de la qualité de vie des populations » (Préambule). Au-delà du droit à un environnement sain, le paysage en tant qu’espace perçu est le cadre de vie permettant aux populations européennes d’atteindre l’état de bien-être. Dès lors, protéger et gérer le paysage, dans une optique de développement durable, est un moyen de garantir la qualité de vie des individus en Europe : à la fois « leur épanouissement personnel, social et culturel »[2].

♦ Une convention pour une « démocratie paysagère »

La Convention européenne du paysage a pour objet de promouvoir la protection, la gestion et l’aménagement du paysage (article 3) et met à la charge des États Parties une obligation de participation lors de la mise en œuvre de ses dispositions.

Les modalités précises de cette mise en œuvre sont laissées à l’appréciation des États, selon leurs spécificités nationales, notamment en terme de répartition des pouvoirs et des compétences (article 4). En revanche, l’article 5 de la Convention exige l’application de quatre mesures générales : la reconnaissance juridique du paysage en droit interne, la définition et la mise en œuvre des politiques du paysage, la mise en place de procédures de participation du public et l’intégration du paysage dans les politiques ayant un effet sur celui-ci, direct ou indirect. L’article 6 prévoit ensuite cinq mesures particulières : la sensibilisation de la société au paysage, la formation et l’éducation des spécialistes, étudiants et élèves, l’identification et la qualification des paysages, la formulation d’objectifs de qualité paysagère et la mise en œuvre des politiques du paysage.

Dès lors, un processus dynamique se dégage, au cours duquel la participation active du public doit être recherchée. Élaboration des politiques du paysage, identification et qualification des paysages, formulation des objectifs de qualité paysagère et mise en œuvre des mesures pour assurer la protection, la gestion et l’aménagement du paysage, lors de ces quatre phases, le public doit pouvoir participer. L’article 5 c de la Convention énonce expressément l’obligation faite aux États : « Chaque Partie s’engage : « à mettre en place des procédures de participation du public, des autorités locales et régionales et des autres acteurs concernés par la conception et la réalisation des politiques du paysage ». Ce droit à participer découle directement du fait que la Convention, dans son Préambule, reconnaît à chacun des « droits et des responsabilités ».

La Convention ne va toutefois pas jusqu’à reconnaître un droit à participer aux individus dont ils pourraient se prévaloir directement, tels ceux conférés par la Convention européenne des droits de l’Homme. Cependant, les nombreuses modalités de participation du public restent à la disposition de l’État, qui choisira en fonction de son droit interne des procédures habituelles sur son territoire, mais aussi au regard des réussites constatées dans les autres États Parties. Chaque année, le Conseil de l’Europe prend connaissance des mesures prises par les États en faveur de la participation lors de la Conférence annuelle sur la Convention européenne du paysage. Les États peuvent alors eux-mêmes connaître des autres politiques nationales en matière de paysage, de leurs évolutions, leurs succès, et être ainsi mis en confrontation avec leurs éventuelles lacunes propres. Enquête publique, consultation, concertation, référendum, débats, formes plus créatives de participation, la palette offerte par le silence de la Convention n’a d’égale que le risque pour l’État de choisir une modalité a minima de participation. Par exemple, la Hongrie organise chaque année des compétitions nationales « Entente florale » ou encore des conférences et des expositions relatives à la Convention européenne du paysage[3], alors qu’en Lituanie, aucune procédure spécifique n’est prévue pour le paysage, le temps et les modalités de participation étant celles définies dans les différentes politiques spécifiques[4]. Ainsi, si certaines mesures nationales semblent tenir compte de « la connaissance, la créativité et l’ingéniosité de la population » consacrée par le Conseil de l’Europe, d’autres s’en tiennent pour l’instant aux dispositifs « classiques » déjà existants en matière de participation.

L’appel de la Convention européenne du paysage pour une réelle participation du public ne peut se faire, certes, que par la mise en place de procédures permettant cette participation, mais appelle en corollaire l’appropriation du paysage par la population.

Au-delà de la participation stricto sensu, la Convention européenne du paysage défend une approche plus large d’inscription du paysage dans les mœurs et les esprits. L’idée transparaît qu’une population initiée au paysage dans l’enfance et tout au long de la vie permettra d’aboutir à une véritable appropriation citoyenne, clé de la démocratie paysagère. Un citoyen sensibilisé et éduqué – au fil de sa scolarité – au paysage, sous ses nombreux aspects, fera un individu désireux et capable de participer à l’élaboration des politiques du paysage, des objectifs de qualité paysagère ou à la mise en œuvre des mesures. Ce sera également un moyen de développer la conscience citoyenne du paysage : en effet, si le paysage appartient à l’homme et se définit par rapport à celui-ci, sa perception et son vécu, celui-ci a le devoir d’en prendre soin, porte une responsabilité du paysage qui constitue son cadre de vie. Il convient de s’intéresser de ce fait aux deux mesures spécifiques qui vont en ce sens, à savoir la sensibilisation d’une part et la formation et l’éducation d’autre part.

Selon l’article 6 A, « Chaque Partie s’engage à accroître la sensibilisation de la société civile, des organisations privées et des autorités publiques à la valeur des paysages, à leur rôle et à leur transformation ». La sensibilisation est une forme d’information, mais vise à produire des effets à plus long terme, à faire comprendre de façon durable les relations entre l’homme, son cadre de vie, les activités qu’il y mène et leur impact. Il s’agit donc d’une diffusion de connaissances qui peut prendre des formes très diverses et laisse place à toute la créativité possible. Créativité tant des acteurs de cette sensibilisation (décideurs, experts, associations, artistes, individus), mais aussi créativité des actions. Elle peut se réaliser notamment par un échange, une émission de télévision, une exposition, un festival, etc. Elle peut être à l’échelle locale ou nationale. Cette sensibilisation est d’autant plus pertinente au plan local, dans la mesure où « le paysage concourt à l’élaboration des cultures locales » (Préambule) en même temps que « les initiatives locales sont les mieux à même de relever les défis locaux »[5].

L’importance accordée à la sensibilisation est telle que le Règlement du Prix du paysage[6], décerné par le Comité des Ministres du Conseil de l’Europe la considère comme un critère d’attribution du prix, au même titre d’ailleurs que la participation du public.

Toujours dans le sens du développement d’une plus grande conscience du paysage comme cadre de vie à respecter, à promouvoir et à s’approprier, dans une perspective de développement durable et d’attachement culturel de l’homme à ce cadre, l’article 6 B prévoit que chaque État Partie s’engage à promouvoir « la formation de spécialistes de la connaissance et de l’intervention sur les paysages ». Selon les Orientations, cette formation doit mettre l’accent sur le développement durable et renforcer les liens entre le paysage et chacun de ses trois piliers[7]. D’autre part, les Parties doivent promouvoir « des programmes pluridisciplinaires de formation sur la politique, la protection, la gestion et l’aménagement du paysage, destinés aux professionnels du secteur privé et public et aux associations concernés ». Le panel des professionnels concernés est alors très large, tant les activités touchant directement ou indirectement au paysage sont nombreuses. Pour ne citer qu’elles, il faut considérer le tourisme, l’agriculture, le bâtiment, l’aménagement du territoire, l’environnement, etc. Une telle approche pluridisciplinaire, qu’autorise et encourage la Convention européenne du paysage, n’est pas sans rappeler l’approche développée par la Convention alpine et ses protocoles[8] qui prévoient la formation des différentes branches professionnelles touchées par la protection des Alpes et le développement durable[9].

L’article 6 B va plus loin en demandant aux États Parties de mettre en place une éducation au paysage, plus précisément « des enseignements scolaire et universitaire ». Non seulement les enfants et les élèves touchés par cet enseignement développeront la conscience chère à la Convention de la relation avec leur cadre de vie, mais cette éducation sera également un vecteur d’entrée du paysage dans les familles, par la sensibilisation des enfants. Cette dernière disposition vise ainsi à faire des populations européennes, toutes générations confondues, des êtres sensibles au paysage en tant que cadre de vie, élément essentiel de la construction de l’identité européenne et culturelle locale.

♦ Conclusion

La Convention européenne du paysage offre la vision la plus complète possible de l’approche paysagère en Europe, et n’a pas d’autre équivalent. Tout fait paysage et l’homme est au cœur des processus menant à sa protection, sa gestion et son aménagement, toujours dans une perspective de développement durable. En irradiant non seulement auprès de la population, quel qu’en soit l’âge, mais aussi des acteurs ayant un impact direct ou indirect sur le paysage, la Convention défend une vision globale de la participation – en son sens le plus large, étymologique, de partage –, à la fois principe général et instrument en faveur du paysage et de la démocratie dont il est porteur. En revanche, la grande liberté laissée aux États par les dispositions de la Convention porte en elle le risque d’une participation restreinte aux concertations classiques, laissant finalement peu de place à l’ingénierie citoyenne, non professionnelle, malgré la volonté affichée du Conseil de l’Europe qu’il en soit autrement.

Toutefois, et sans tirer conclusion et bilan trop précoces, la ratification de la Convention européenne du paysage par la majorité des pays européens est déjà un succès en soi. Cette adhésion laisse entrevoir une prise en compte grandissante du paysage dans les politiques publiques étatiques. D’autre part, il est à présager que le projet naissant de convention internationale du paysage initié par l’IFLA (International Federation of Landscape Architects) et dont l’idée sillonne dans les institutions internationales telles l’UNESCO[10], s’inspirera de la Convention européenne tant dans sa conception générale du paysage que dans l’implication citoyenne qu’elle encourage.

[1] Recommandation 40 (1998) sur le projet de Convention européenne du paysage, 27 mai 1998.

[2] Convention européenne du paysage, Rapport explicatif, § 24, disponible à l’adresse :

http://conventions.coe.int/Treaty/fr/Reports/Html/176.htm>.

[3] 7e Conférence du Conseil de l’Europe sur la Convention européenne du paysage, Politiques du paysage menées dans les États Membres du Conseil de l’Europe, 20 mars 2013, CEP-CDCPP (2013) 5F, p. 24

[4] Ibid., p. 33.

[5] Ibid., p. 26.

[6] La Convention prévoit à l’article 11 l’attribution d’un Prix du paysage, décerné par le Comité des Ministres sur proposition d’un Comité d’experts. Ainsi, le critère 4 du Règlement prévoit que « Les actions en ce sens [celui de la sensibilisation] mises en œuvre dans le cadre de la réalisation concernée seront évaluées » (Comité des Ministres, Règlement relatif au Prix du paysage, 20 février 2008, Résolution CM/Res(2008)3).

[7] Orientations pour la mise en œuvre de la Convention européenne du paysage, 6 février 2008, Recommandation CM/Rec(2008)3, II.2.3.C.

[8] Disponibles à l’adresse :

<http://www.alpconv.org/fr/convention/default.html>.

[9] Voir par exemple en matière de tourisme, l’article 23 du Protocole « Tourisme » (Protocole d’application de la Convention alpine de 1991 dans le domaine du tourisme, Bled, 16 octobre 1998, entré en vigueur le 18 décembre 2002, disponible à l’adresse :

<http://www.alpconv.org/fr/convention/protocols/Documents/tourisme_fr.pdf>).

[10] Voir notamment Moore (K.), « Towards an international landscape convention », 2012, GIAHS FAO, Rome, disponible à l’adresse :

<http://www.fao.org/fileadmin/templates/giahs_assets/case_study_annexes/Prof-Kathryn-Moore-Towards-an-International-Landscape-Convention.pdf>.

L’Union européenne et le principe d’égalité

AuteurDominique Nazet Allouche, Aix Marseille Université, CNRS, Université de Pau, Université de Toulon, CERIC – DICE UMR 7318, 13628, Aix-en-Provence, France.   Courriel : d.nazet.allouche@gmail.com

Comment l’Union européenne appréhende le principe d’égalité du point de vue des droits des personnes ?

L’égalité est affirmée par la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne qui proclame dans son article 20 que « toutes les personnes sont égales en droit », et indirectement reconnue dans le Traité sur l’Union européenne. Au delà de cette affirmation à la portée essentiellement philosophique et politique, l’Union européenne offre un cadre juridique étoffé à ce principe par l’intermédiaire de l’égalité de traitement, globalement appréhendée dans sa dimension négative dans la mesure où les droits reconnus par des normes contraignantes visent à interdire la discrimination.

Si l’Union européenne est sensibilisée à l’idée d’égalité depuis le début de sa construction, l’égalité de traitement et la non-discrimination n’ont  cessé de voir leur champ d’application s’élargir, mais aussi  de s’affirmer et de se détacher des motivations  économiques. A la faveur de dispositions particulières, l’égalité de traitement fut d’abord posée entre nationaux et ressortissants communautaires, entre hommes et femmes, puis la non-discrimination fut ensuite instaurée au bénéfice des travailleurs atypiques. Le traité d’Amsterdam, pour sa part,  donna mission à la Communauté de combattre les discriminations fondées sur un certain nombre d’autres  motifs, et l’adoption de deux directives s’ensuivit.  La charte des droits fondamentaux élargit encore les motifs prohibés de discrimination. Depuis le traité de Lisbonne, la non-discrimination figure parmi les valeurs et les objectifs de l’Union (art. 2 et 3 TUE),  tandis que la lutte contre les discriminations   doit désormais  être prise en compte dans la définition et la mise en œuvre des politiques et actions de l’Union. Enfin, la Cour de justice, tout au long de cette évolution, a grandement conduit à l’édification du  droit de l’Union européenne en la matière. Toutefois, les égalités instaurées sont loin d’être absolues et de nombreuses limites affadissent les principes affichés.

♦ L’égalité entre nationaux et non nationaux

L’égalité entre nationaux et ressortissants des autres Etats membres constitue un pilier du droit de l’Union. Irriguée par l’objectif de paix entre les peuples sous-tendant la création des Communautés européennes et destinée à l’origine à assurer l’effectivité de la libre circulation des travailleurs,  elle fut posée dès  1957 par le traité de Rome qui interdit toute discrimination en raison de la nationalité. Elle est ensuite devenue un principe général du droit de l’Union, pour être renforcée par la citoyenneté européenne introduite par le traité de Maastricht. Le principal droit attaché à la qualité de citoyen européen, et qui exprime l’égalité,  est le droit de circuler et de séjourner librement sur le territoire de l’Union européenne, autrement dit le droit de se rendre avec sa famille dans tout autre  État membre, d’y résider et d’y exercer l’activité professionnelle de son choix. Pourtant, l’égalité entre les citoyens européens s’avère imparfaite. Le droit de circuler et de séjourner librement dans un Etat membre dont l’intéressé n’a pas la nationalité peut être entravé pour des raisons d’ordre public, de sécurité et de santé publiques conduisant alors au refus d’accueil ou à l’expulsion, situation il est vrai strictement encadrée par  la norme européenne. En outre, le séjour de plus de trois mois est subordonné, pour les non-actifs et les étudiants, à la disposition de ressources suffisantes  et d’une assurance maladie complète, voire à l’inscription dans un établissement d’enseignement agréé ou financé par l’Etat pour ces derniers. Quant à la liberté professionnelle assurée  par le droit d’occuper un emploi salarié, de s’établir, ou encore d’effectuer des prestations de services, si elle est exercée dans les mêmes conditions que celles applicables aux ressortissants de l’Etat d’accueil, elle ne saurait toutefois  comprendre les activités emportant participation à l’exercice de l’autorité publique. En outre, la mobilité des personnes actives au sein de l’Union européenne se heurte encore à de nombreux obstacles  et  la nécessité de la promouvoir est mise en exergue par la Commission depuis 2008.  A cette fin, deux propositions de directive ont été récemment émises : l’une préconise un train de mesures pour assurer une meilleure application des droits des travailleurs et de leurs familles ; l’autre tend à faciliter  la reconnaissance des qualifications professionnelles, laquelle reste sans aucun doute l’obstacle le plus important à la libre circulation effective des travailleurs qui s’avère être aujourd’hui « la plus contestée  et la moins utilisée »  des quatre libertés économiques, ainsi qu’observé par Mario Monti. Quant au droit au regroupement familial, force est de constater que les citoyens qui n’ont pas quitté leur pays d’origine pour se rendre dans un autre Etat membre, n’ont pas les mêmes droits que ceux qui ont  exercé une mobilité au sein de l’Union. De même, s’agissant des étudiants qui se sont déplacés, ils ne disposent pas d’un droit au regroupement familial aussi étendu que les autres.

La liberté professionnelle s’accompagne, en outre, du principe de non-discrimination qui impose de traiter de la même façon national et non-national. Est ainsi interdite la discrimination fondée sur la nationalité en matière d’avantages sociaux et fiscaux.

Par ailleurs, concernant les ressortissants d’Etats tiers, cinq directives instaurent un droit de séjour voire de circuler sur le territoire de l’Union  au profit de certaines catégories  de personnes, mais ce droit est assorti de conditions limitatives. Quant à l’égalité de traitement qui  accompagne ce droit de circuler, elle offre un niveau de protection différencié selon la catégorie concernée  même si certains domaines – tels que l’accès à l’emploi et les conditions de travail, l’enseignement et la formation professionnelle, les bourses d’études, les soins de santé, les avantages fiscaux, les biens et services publics, le logement – se retrouvent dans l’ensemble des cinq directives. Enfin, plus globalement, lorsque  les ressortissants des Etats tiers sont traités  a priori de manière égalitaire, ils ne le sont de toute façon jamais comme les citoyens européens.

 ♦ L’égalité entre femmes et hommes

L’égalité de traitement entre les femmes et les hommes occupe une place particulière. Sujet des préoccupations de la Communauté dès 1957, l’égalité de rémunération fut posée dès le traité de Rome.  Depuis le milieu des années 70, l’égalité de traitement entre les hommes et les femmes a suscité une politique européenne dynamique. Progressivement, les normes se sont renforcées, alors que la Cour de justice produisait une jurisprudence abondante et novatrice.  Droit fondamental,  l’égalité de traitement entre les hommes et les femmes  fait aujourd’hui l’objet d’un dispositif élaboré en perpétuelle évolution. Cette égalité est affirmée par l’article 23 de la Charte des droits fondamentaux qui stipule : « l’égalité entre les hommes et les femmes doit être assurée dans tous les domaines, y compris en matière d’emploi, de travail et de rémunération ». Consacrée comme valeur de l’Union par le droit primaire, sa promotion est désormais un objectif  de l’Union. Ce principe d’égalité est encore circonscrit par une disposition du traité qui impose l’égalité de rémunération « pour un même travail ou un travail de même valeur ». En outre, de nombreuses normes édictées par voie de directives viennent expliciter le principe d’égalité de rémunérations, soumettre l’accès à l’emploi, la formation professionnelle, les conditions de travail et la protection sociale au principe d’égalité de traitement. Un projet de directive visant à imposer un quota de femmes dans les conseils d’administration des sociétés cotées n’a, toutefois, pu encore voir le jour du fait d’un vote négatif au sein du collège des commissaires en octobre 2012. En outre, l’Union européenne impose la promotion de l’égalité entre les hommes et les femmes dans toutes les politiques européennes. Couramment dénommée  « gender mainstreaming et destinée à  remédier aux effets limités des stratégies menées jusque là, cette approche intégrée de la dimension du genre  a été adoptée après la quatrième conférence des Nations-Unies sur les femmes, et entérinée en 1997 par le traité d’Amsterdam. Le gender mainstreaming a sans aucun doute modifié la conduite des politiques publiques dans de nombreux Etats membres même si l’on ne peut affirmer que la dimension du genre  soit spontanément intégrée dans leur processus d’élaboration.

Au-delà de cette panoplie de textes, la Cour de justice a très tôt joué un rôle moteur dans la promotion de l’égalité entre les hommes et les femmes et contribué largement à l’évolution des normes nationales dans de nombreux Etats membres, dans le domaine du droit du travail comme en matière de sécurité sociale, renouvelant le concept d’égalité de traitement. Parmi les solutions marquantes, on peut citer  la consécration de l’effet direct conféré au principe d’égalité des rémunérations, la notion extensive de la rémunération  assimilant notamment les régimes de retraite professionnels à des rémunérations,  l’interdiction du travail de nuit des femmes considérée comme contraire au principe d’égalité,  ou encore la conceptualisation de la notion de discrimination indirecte  et l’allègement de la charge de la preuve de la discrimination qui furent ensuite reprises par le législateur européen.

A coté du cadre normatif, une stratégie non contraignante  est mise en œuvre par la Commission européenne.  Dans le droit fil de sa feuille de route couvrant la période 2006-2010 et du pacte européen pour l’égalité entre les hommes et les femmes adopté en mars 2006, la Commission a défini  un programme de travail qui établit les nouvelles priorités en la matière pour la période 2010-2015, largement inspirées de la Charte des femmes adoptée quelques mois plus tôt. Dotée d’une thématique élargie, cette stratégie a  notamment pour finalité de favoriser l’indépendance économique des femmes, l’égalité dans la prise de décision,  mais aussi de contribuer à l’élimination des inégalités salariales persistantes. En outre, sont conduites des actions ciblées spécifiques, destinées à mettre en œuvre le principe d’égalité et à promouvoir l’égalité dans l’ensemble des politiques de l’Union, ou encore tendant à prévenir et protéger la violence envers les femmes.  Enfin, a été créé en 2007 l’Institut européen pour l’égalité des genres (EIGE) qui apporte un soutien technique à l’Union européenne  et aux États membres dans la promotion de l’égalité des sexes. Concernant le suivi des résultats obtenus, la Commission européenne publie chaque année un rapport dressant l’état de progrès réalisés dans l’Union en matière d’égalité entre les hommes et les femmes.

Au total, nous sommes en présence d’un arsenal de mesures, qui doivent beaucoup aux pays du nord, ayant conduit sans conteste à l’amélioration de la condition des femmes. Toutefois, si l’on note une augmentation du nombre de femmes sur le marché du travail et des progrès en termes d’éducation et de formation, l’égalité de droit n’a pas permis de conduire à une égalité effective, même si les situations de fait sont très différentes selon les Etats membres. Le taux d’activité des femmes varie de 40% à 75% avec une moyenne européenne de 75,8% pour les hommes, et 62,5% pour les femmes. En outre, représentant 75% des travailleurs à temps partiel, les femmes gagnent en moyenne 17,1% de moins que les hommes par heure de travail fournie. Enfin, les femmes sont toujours sureprésentées dans les secteurs les moins bien rémunérés, et sous-représentées aux postes à responsabilités alors qu’elles représentent  60% des titulaires d’un diplôme de l’enseignement supérieur.

♦ La non – discrimination

À la faveur du traité d’Amsterdam qui mit ainsi fin au long débat suscité par l’opportunité d’une intervention européenne en la matière, l’Union européenne reçut compétence pour édicter des normes destinées à combattre  les discriminations fondées sur « le sexe, la race ou l’origine ethnique, la religion ou les convictions, un handicap, l’âge ou l’orientation sexuelle » (actuel article 19 TFUE). La charte des droits fondamentaux consacra également le principe de non-discrimination énumérant une large palette  de motifs de discrimination prohibés : aux termes de son article 21, « est interdite, toute discrimination fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, les origines ethniques ou sociales, les caractéristiques génétiques, la langue, la religion ou les convictions, les opinions politiques ou toute autre opinion, l’appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance, un handicap, l’âge ou l’orientation sexuelle ». A partir du traité d’Amsterdam, le processus législatif s’enclencha rapidement. Un cadre général en faveur de l’égalité de traitement en matière d’emploi et de travail fut mis en place qui  interdit toute discrimination fondée sur la religion ou les convictions, le handicap, l’âge ou l’orientation sexuelle, dans le domaine de l’emploi. Par ailleurs, est interdite toute discrimination fondée sur la race ou l’origine ethnique dans le domaine de l’emploi, mais aussi en matière d’accès à la protection et à la sécurité sociale ainsi qu’aux biens et aux services. Si ces deux directives ont bien été transposées dans les droits nationaux, leur mise en œuvre et leur application restent source de difficultés. Toutefois, devant marquer une étape importante dans la lutte contre les discriminations et destinée à compléter le dispositif existant,  une proposition de directive horizontale sur l’égalité de traitement en raison de la religion, la croyance, le handicap, l’âge et l’orientation sexuelle en dehors du domaine de l’emploi a été déposée le 2 juillet 2008. L’objectif est de mettre en œuvre le principe d’égalité de traitement dans les domaines de la protection sociale y compris la sécurité sociale, des soins de santé, des avantages sociaux, mais également de l’éducation, de l’accès aux biens et aux services et de la fourniture de biens et services à  la disposition du public y compris en matière de logement. Pour ce faire, la proposition préconise d’interdire les discriminations tant directes qu’indirectes, ainsi que le harcèlement et les rétorsions.  En avril 2009, le Parlement européen a adopté une résolution qui soutient en substance la proposition de la Commission.  Reportée plusieurs fois,  l’adoption du texte n’est plus, cependant, soutenue que par un petit nombre d’Etats.

Au-delà des normes, l’Union européenne favorise et soutient la lutte contre les discriminations et les inégalités de toute nature sur le marché du travail avec le concours financier du Fonds social européen. De même, des programmes d’action visant à appuyer et compléter l’action des Etats membres dans cette lutte ont été élaborés à partir de 2001. La Commission a, par ailleurs, mis en place quatre réseaux européens d’experts destinés, notamment, à lui fournir une analyse des situations et politiques nationales, à valider et encourager les bonnes pratiques, à mesurer l’impact des mesures européennes et nationales prises en matière de lutte contre les discriminations.

♦ Références

– A. Etter, La politique d’égalité hommes-femmes de l’Union européenne. Origines, enjeux et héritages, Editions universitaires européennes, 2012.

– A. Iliopoulou, Libre circulation et non- discrimination, éléments du statut de citoyen européen de l’Union européenne, Ed. Bruylant, 2008.

– S. Jacquot, Le gender mainstreaming et l’Union européenne : de l’égalité d’impact des politiques publiques à l’impact sur les politiques d’égalité, Centre d’Etudes européennes de Sciences Po, oct. 2012.

– M. Sweeney, Le principe d’égalité de traitement en droit social de l’Union européenne : d’un principe moteur à un principe matriciel, Revue française des Affaires sociales 2012, n°1, p.42.

– O. De Schutter, Le progrès de l’égalité de traitement dans l’Union européenne : la lutte contre les discriminations au service du marché,  L’Année sociale 2000, Institut de sociologie de l’Université libre de Bruxelles p.121 ; La politique européenne de lutte contre les discriminations, Notabene, n°113, février 2000, p. 2.

L’économie circulaire

Auteur : Dominique  BONET FERNANDEZ, IPAG LAB et CRET-LOG, Aix-Marseille Université. Courriel : dominique.bonet@univ-amu.fr

L’économie circulaire (EC) est un nouveau modèle économique conciliant économie et préservation de l’environnement dans une approche sociale. Le concept encore jeune, s’inspire de la formulation et de la théorie du cradle to cradle [1]. L’économie circulaire s’oppose au système économique linéaire basé sur l’idée d’une planète offrant des réserves de ressources naturelles infinies. Evoqué lors des Grenelles de l’environnement, le concept a été officialisé par l’ouverture en France de l’Institut de l’Economie Circulaire, à l’initiative du député François-Michel Lambert, le 6 février 2013[2].

Nos travaux de recherche sur l’économie circulaire s’inscrivent dans le cadre des ateliers de l’Institut.[3]. Dans ce mode de gestion de l’environnement, issu de l’écologie industrielle, nous distinguons trois niveaux de mise en œuvre : région, zone industrielle et entreprise. Son objectif est de stimuler le développement économique local et ainsi la création d’emplois tout en réduisant l’impact de l’activité humaine sur l’environnement et les ressources par une coopération des acteurs locaux. L’EC représente un mode de management innovant, générateur de développement économique et social, de création d’entreprises.

♦ L’économie circulaire : modèle et composants

La raréfaction des matières premières non renouvelables, le trading des prix dans un contexte mondialisé et les conséquences environnementales d’un système économique linéaire appellent un changement de paradigme.

De nouveaux modèles économiques plus rentables et vertueux concilient économie et préservation de l’environnement et de l’emploi local. Il s’agit de concevoir des produits en pensant dès leur naissance à ce qu’ils deviendront en fin de vie, de transformer les déchets en matière première secondaire réutilisée pour la fabrication des produits, de réduire les résidus industriels, de préserver les ressources, de réduire l’impact environnemental de l’activité et de gagner en compétitivité. Telles sont les principes de l’Economie Circulaire qui aboutit à la création de synergies territoriales entre acteurs économiques et à la création d’emplois (extrait du rapport de présentation de l’IEC, 2013).

Pour les précurseurs de ce modèle,  Stahel et Reday (1976a ; 1980), les avantages d’une économie circulaire pour une gestion durable des ressources sont multiples. Ils sont décrits depuis près de 40 ans mais n’ont commencé à voir le jour dans des réalisations politiques que récemment, par exemple dans la directive de l’Union Européenne (UE, 2008) concernant les déchets (Stahel, 2001a). Les auteurs soulignent les facteurs  permettant d’expliquer la difficulté d’une mise en œuvre efficace. « Le monde politique a toujours tendance à régler les problèmes économiques en poussant à la croissance dans la perspective de l’économie de production industrielle – «prime à la casse», par exemple mise en oeuvre dans 22 pays en 2010 – ou en se focalisant sur des points particuliers, notamment les solutions concernant l’environnement ». La recherche de solutions durables et systémiques, traitant à la fois des questions économiques, sociales et environnementales, a été compromise par les structures «en silo» des administrations publiques, des universités et de nombreuses entreprises. Stahel (2001) a montré que la plupart des solutions durables sont intersectorielles et interdisciplinaires.

Le concept d’EC est nouveau en France. Il n’en existe pas de définition officielle. En Chine, la loi du 29 août 2008 « Circular Economy Law of the People’s Republic of China »[4] a pour projet de promouvoir l’EC pour améliorer l’utilisation des ressources et protéger l’environnement et ainsi permettre un développement durable (art.1). L’article 2 de cette loi définit l’EC comme étant « un terme générique utilisé pour désigner l’ensemble des activités de réduction, de réutilisation et de recyclage menées durant le processus de production, de circulation et de consommation ». Elle évoque donc le concept des 3 R (Reduce, Reuse, Recycle). La réduction concerne à la fois la consommation des ressources et la production de déchets. La réutilisation comprend la reconversion des déchets comme nouveaux produits ou composants de produits alors que le recyclage considère que les déchets sont utilisés comme matières premières. L’article 3 du même chapitre énonce les principes de développement du concept d’EC. « Il requiert la réalisation de plans d’ensemble, une répartition rationnelle, un ajustement des mesures aux conditions locales, de même qu’il requiert que l’on se concentre sur les effets réels. Le développement d’une EC doit être initié par le gouvernement, guidé par le marché, réalisé par les entreprises et par la participation du public », Payre, (2013).

Cette loi implique tous les membres de la société, les institutions publiques en charge d’initier et de contrôler, les entreprises  qui doivent le mettre en œuvre ainsi que les citoyens. Nous sommes donc dans le cadre d’une politique globale qui engage la société à tous les échelons. Pour ce qui est de la politique de réduction, elle est encouragée et menée par le gouvernement central qui donne les directives, encourage la recherche, supervise les grandes entreprises industrielles, minières ou grandes consommatrices d’eau. C’est l’Etat qui agit dans les différents secteurs de l’activité économique : agriculture, industrie, services, bâtiment pour réduire les consommations de ressources, que ce soit les matériaux ou l’énergie.

Pour ce qui est de la réutilisation et du recyclage, les actions sont surtout menées au niveau local par la création de zones de collaborations inter organisations permettant d’échanger les bonnes pratiques mais aussi les matériaux et les déchets (art.29). Ainsi, sont encouragés la création de parcs industriels dans lesquels l’énergie générée par l’un sera utilisée par l’autre (art 32), les déchets de l’un serviront de matière 1ère à l’autre (art 34). La récupération et le recyclage, que ce soient des déchets agricoles, forestiers ou technologiques, donnent naissance à un réseau d’échanges.

Cette loi donne donc un cadre global au développement d’une économie frugale dans l’utilisation des ressources et incitant au traitement des déchets et à leur récupération dans un nouveau processus de production.

L’EC peut être décrite comme un processus mobilisant 7 concepts clés :

– L’écoconception des produits où la conception des produits intégrant leur recyclage, tel la Renault Clio IV[5].

– L’écologie industrielle  mettant en réseau, entreprises et collectivités pour mutualiser leurs ressources, tels les sites Ecopal[6] à Dunkerque ou Kalundburg au Danemark[7].

– L’économie de fonctionnalité consistant à vendre l’usage plus que le bien, tel Elis qui loue plutôt qu’il ne vend le linge professionnel.

– Le réemploi du produit, en seconde main

– La réparation des produits

– La réutilisation en tout ou partie (pièces)

– Le recyclage ou la réutilisation des matières première.

En résumé, l’EC, fondée sur l’écologie industrielle est un terme générique pour une économie industrielle, qui est dans sa conception et son intention même, régénératrice des biens consommés. Ceux-ci doivent être conçus pour être réutilisés, avec une haute qualité et sans nuire à la biosphère. L’EC tend vers l’utilisation des énergies renouvelables, cherche à éliminer les produits chimiques toxiques et vise un recyclage optimal du produit en fin de vie.[8]

D’après les éléments repérés dans la littérature internationale (Zhu, 2010), la définition de l’EC, au regard du triptyque du développement durable, n’est qu’une réponse à deux des trois sphères, la sphère sociale ne trouve pas sa place explicitement dans les travaux existants. De plus, l’absence, a priori, d’indicateurs et de méthodologie de création d’un tableau de bord « Economie Circulaire » pour les entreprises risque de mettre en péril son développement sur le terrain. Sans données empiriques, l’entreprise ne peut pas faire état de sa progression et de l’impact de sa politique d’EC, ni diffuser les « bonnes pratiques ».

♦ Economie circulaire et emploi

Pour Stahel (1982), « L’emploi est au cœur du pilier social du développement durable. En outre, remplacer d’autres ressources par le travail est une solution intelligente pour d’autres raisons encore, qui tiennent à la nature même du travail. C’est en effet la seule ressource renouvelable dotée d’une caractéristique qualitative. Le travail est la plus polyvalente et la plus adaptable de toutes les ressources. C’est l’unique ressource capable de créativité et douée de la possibilité de produire des solutions innovantes ». Pour l’auteur, un marché du travail florissant constitue un objectif public de premier ordre. Les gouvernements investissent en moyenne dix ans dans l’éducation et la formation professionnelle, afin que les jeunes acquièrent des compétences professionnalisantes. Par ailleurs, le chômage -des ressources humaines gaspillées- engendre une grande dépense pour les gouvernements et des coûts d’opportunités pour l’économie. A cela s’ajoute que le travail est une énergie à zéro carbone: les émissions humaines de CO2 sont les mêmes, qu’une personne travaille ou qu’elle soit au chômage.

L’ADEME s’est intéressée pour la première fois en 2012 à l’organisation et aux activités du secteur du réemploi, de la réutilisation et de la réparation. Ces secteurs connaissent un essor assez important depuis quelques années, notamment en raison d’un contexte économique et financier difficile. Ainsi le réemploi, phénomène en croissance, génère 1.250 M€ de CA et 18.400 emplois.[9]  Le cas de la société Xerox aux Etats Unis fournit des éléments de mesure de l’impact d’une politique de récupération, avec 70 à 90% du poids des copieurs réutilisés et 77000 tonnes de déchets revalorisés, par an, (Harvard Business School, 1995).

Pour Stahel (1982), les activités de réutilisation, de réparation et de remise à neuf, caractéristiques de l’EC, peuvent se comparer à celles d’une des phases de l’économie de fabrication, celle de la transformation des matières de base en produits finis. Avant le remplacement de la main-d’œuvre, dans la production, par des robots, cette phase demandait peu d’énergie mais beaucoup de travail. Pour l’auteur, le travail est différent des autres ressources renouvelables du fait que la main-d’œuvre est créative, polyvalente et adaptable. Elle peut gagner en qualification par le biais de l’éducation. L’auteur s’appuie sur Schumacher (1973) affirmant que «Toute l’histoire -de même que l’expérience actuelle- met l’accent sur le fait que c’est l’homme, et non pas la nature, qui fournit la ressource primaire: le facteur clé de tout développement économique vient de l’esprit humain…nous pouvons dire que l’éducation est la ressource la plus vitale.»

Enfin, l’EC a besoin d’ouvriers qui connaissent bien les technologies traditionnelles. En comparaison avec les processus traditionnels de fabrication, la somme de travail engagée dans l’économie circulaire est plus élevée. D’une part, les économies d’échelle y sont limitées, en termes de géographie et de volume, et, d’autre part la remise à neuf comprend les étapes supplémentaires que sont le démontage, le nettoyage et le contrôle de qualité, étapes qui sont absentes dans la fabrication. «Environ trois quarts de toute la consommation industrielle d’énergie sont liés à l’extraction ou à la production de matériaux de base, tels l’acier et le ciment, alors qu’à peu près un quart seulement est utilisé dans la transformation depuis la matière brute jusqu’aux produits finis, tels des machines ou des édifices. L’inverse vaut pour le travail. En effet, la transformation des matériaux en produits finis nécessite environ trois fois plus de travail qu’il n’en faut pour la production des matériaux.» (Stahel 1982).

Pour l’auteur, l’EC permet de maintenir localement à la fois l’emploi et les savoir-faire traditionnels. « Le progrès technologique modifie autant les compétences que les produits. Prendre soin du capital fabriqué (le stock) signifie donc également prendre soin des métiers et du savoir-faire qui s’y rapportent. Entretenir des cathédrales médiévales n’est possible que si on dispose de maçons capables de tailler la pierre. Continuer à faire circuler des voitures anciennes présuppose que l’on trouve des mécaniciens en mesure de régler un carburateur Solex. Gérer et entretenir les salles de contrôle électromécaniques d’une station hydroélectrique demande des experts possédant la connaissance de ces équipements », Stahel, (1982).

Etant donné que la connaissance des technologies anciennes et des savoir-faire sont indispensables pour remettre en état l’infrastructure et les équipements, la prolongation de la durée de vie de ces derniers crée des opportunités d’emploi significatives pour les travailleurs senior. Ainsi, la poursuite du travail (à temps partiel) vient compléter les rentes publiques et professionnelles et l’épargne.

L’auteur préconise de maintenir les compétences techniques et le savoir-faire du capital humain en même temps que le capital manufacturé, un ensemble qui rendra possible une exploitation à plus long terme des opportunités de l’EC, tout en augmentant l’utilisation efficace des matériaux.

  Références

– Bonet Fernandez, D et Petit, I., (2013)  «Quels indicateurs de performance sociétale pour l’Economie Circulaire ? » Colloque EIDEV,  Aix Marseille Université/IPAG BS, 21 juin.

– Capron M. Quairel F., (2004) Mythes et réalités de l’entreprise responsable, La Découverte

– Payre, L., (2013), Les facilitateurs et les freins d’une économie circulaire, Mémoire de Master 2, Ipag Business School, Paris.

-Petit, I et Bonet Fernandez D, «Influence de l’Économie Circulaire sur la performance et l’impact sociétal des entreprises», 4ème Journée Innovations financières et sociétales, entrepreneuriat et gouvernance territoriale autour de la Méditerranée, Nice, 5 juillet 2013 avec I. Petit.

– Stahel, W.R. and Reday G., (1976), The potential for substituting manpower for energy, report to the Commission of the European Communities, Brussels,

– Stahel W.R. and Reday G., (1981), Jobs for Tomorrow, the potential for substituting manpower for energy, Vantage Press New York, N.Y.

– Stahel, W.R., (1982), The Product-Life Factor, www.product-life.org

– Stahel, W.R., (2001), « Les déchets – les éliminer, les revaloriser ou les éviter? » Michaud, Yves (éd.) Université de tous les savoirs, volume 5, Editions Odile Jacobs, Paris. p.523 – 533.

– Suchman M.C., (1995), “Managing Legitimacy: Strategic and Institutional Approaches”, Academy of Management Review, Vol.20, n°3, p.571-610

Zhu, Q, Geng, Y,  Kee-hung, L, (2010), “Environmental Supply Chain Cooperation and Its Effect on the Circular Economy Practice-Performance Relationship Among Chinese Manufacturers”, Journal of Industrial Ecology14. 3 (June),  405-419.

♦ Notes

[1] Michael Braungart et de William McDonough, fin des années 1980.

[3] http://www.institut-economie-circulaire.fr/Les-ateliers-de-travail_a22.html

[4] Traduction anglaise proposée par Squire, Sanders & Dempsey, disponible en ligne sur : http://www.chinaenvironmentallaw.com/ wp-content/uploads/2008/09/circular-economy-law-cn-en-final.pdf

[5] http://www.renault.com

[6] Créée en 2001, Ecopal est un pionnier de l’écologie industrielle. De quelques membres à l’origine, l’association compte aujourd’hui plus de 200 adhérents, grandes entreprises, PME, associations ou particuliers de secteurs d’activités variés, rassemblés autour de la même volonté : favoriser le développement durable local. Source : www.ecopale.org

[7] Exemple de symbiose industrielle, réseau environnemental et de ressources entre Asnaevaerket, une usine de production d’électricité au charbon, la plus grande du Danemark, la raffinerie Statoil, la plus grande aussi du Danemark, Gyproc qui fabrique du placoplâtre et d’autres matériaux de construction, Novo Nordisk , société pharmaceutique, et la ville de Kalunborg comme prestataire de services et fournisseur d’électricité et d’eau. Récemment deux entreprises ont rejoint le réseau de symbiose. http://www.ecoparc.com/ecologie-industrielle/kalundborg.php

[8]Source:www.institut-economie-circulaire.fr/Les-ateliers-de-travail_a22.html

 

Le droit international au défi de la protection de l’environnement: quel bilan, quelles perspectives ?

AuteurSandrine Maljean-Dubois, Directrice de recherche au CNRS, directrice du CERIC, UMR 7318, Aix-Marseille Université

« … L’environnement n’est pas une abstraction, mais bien l’espace où vivent les êtres humains et dont dépendent la qualité de leur vie et leur santé, y compris pour les générations à venir »[1]. En ce début de XXIème siècle, cette formule employée par la Cour internationale de Justice en 1996, prend tout son sens. Jamais les menaces pesant sur notre environnement et, par là, sur notre santé, n’ont été aussi nombreuses et aussi graves. Par leurs conséquences à long terme, voire leur irréversibilité, elles hypothèquent l’avenir de nos enfants et des générations à venir. La dégradation de l’environnement à l’échelle planétaire  freine la réalisation, déjà bien délicate, si ce n’est compromise, des objectifs avant tout économiques et sociaux du Millénaire[2].

Même si beaucoup d’inconnues demeurent, les problèmes environnementaux ne se sont jamais posés aussi clairement et avec autant d’acuité. Les rapports scientifiques se succèdent pour tirer la sonnette d’alarme[3]. Graves,  à certains égards irréversibles, complexes, les menaces sur l’environnement revêtent également, pour la plupart, un caractère global : destruction de la couche d’ozone, changement climatique, pollution de l’atmosphère, de l’eau et des sols, diminution de la diversité biologique, déforestation et désertification. Depuis une petite quarantaine d’années, l’outil juridique est  très sollicité pour protéger l’environnement, et tout particulièrement le droit international dès lors que les enjeux revêtent une forte dimension transnationale. Conçu comme l’ensemble des règles juridiques internationales ayant pour objet la protection de l’environnement, le droit international de l’environnement a ainsi connu une remarquable expansion. Sans prétendre à l’exhaustivité, on insistera ici sur certaines des caractéristiques de ce droit, présenté tantôt comme le domaine le plus vigoureux et innovant du droit international, le « laboratoire » du droit international de demain, tantôt comme l’illustration la plus nette des impuissances du droit international à réguler la société internationale.

 Globalisation

Le mouvement normatif international est marqué par sa globalisation progressive. De bilatérale, orientée essentiellement vers des problèmes transfrontières de « bon voisinage », la coopération s’est peu à peu multilatéralisée pour affronter des menaces à l’environnement global. Mais la progression des connaissances scientifiques élargit progressivement le champ de ces menaces. La disparition locale de telle ou telle espèce de plante endémique contribue à la raréfaction de la diversité biologique, menace par essence globale. En quelque sorte, l’enjeu environnemental s’est lui aussi mondialisé, se traduisant juridiquement par la négociation de conventions internationales de protection de l’environnement à vocation universelle.

Pour des raisons aussi bien politiques (il est plus aisé d’aller plus loin sur le plan régional) qu’environnementales (il y a là des unités écologiques spécifiques que des règles spécifiques protègeront mieux), les grandes conventions mondiales n’ont pour autant pas mis un coup d’arrêt à la coopération régionale, qui se traduit encore régulièrement par l’adoption de nouveaux traités. Il en est ainsi des régions montagneuses (Alpes, Carpates) ou des mers régionales (13 programmes sur les mers régionales ont été initiés par le PNUE, qui concernent plus de 140 États, et ont abouti à douze conventions spécifiques).

Les politistes y voient une gouvernance multi-niveaux. Les juristes, eux, s’interrogent. D’une part, ils mettent en regard la nécessaire universalité de certaines règles (y compris de règles très précises et concrètes comme celles, par exemple, règlementant le commerce des espèces sauvages ou des produits chimiques) et la crise de l’universel que vit le droit international « en raison d’une revendication des différences » (Jouannet, 2007). Un droit international universel peut-il encore exister dans une société aussi morcelée, fragmentée, divisée (Charney, 1993) ? La  fracture nord-sud est ici très vive. D’autre part,  le juriste s’interroge sur les relations juridiques qu’entretiennent les régimes mondiaux et régionaux. Relations conflictuelles ou potentiellement conflictuelles entre des espaces normatifs fragmentés.  Relations également de complémentarité voire d’émulation, tant les interactions entre les règlementations adoptées à différentes échelles dynamisent le droit de l’environnement. Les relations du droit communautaire et du droit international de l’environnement l’illustrent remarquablement.

 Multilatéralisation

Le passage d’un droit international de bon voisinage plutôt bilatéral, territorial et fondé sur la réciprocité des droits et obligations, à un droit international plutôt multilatéral, global, dans le cadre duquel les obligations sont souscrites au nom d’un intérêt commun, constitue une petite révolution sur le plan des techniques, procédures et concepts juridiques. L’État, « de souverain aux privilèges patrimoniaux, (…) doit devenir le gardien de ressources au bénéfice de l’humanité en son entier » (Boisson de Chazournes, 1998). « As a consequence, the most convincing characterization is no longer that of neigbourly relations, but of environmental trusteeship with (…) a comparable concern for community interests at a global level, not merely those of states inter se » (Birnie and al., 2009). Et, dans le passage d’un « inter-state normative pattern » à un « common-interest normative pattern » (Hey, 2003), le droit international classique va ici révéler quelques failles et inadaptations.

 Communautarisation

Il appartient finalement au droit de traduire une interdépendance, une solidarité de fait (écologique, économique, politique), une « communauté » à l’échelle de la planète, de la biosphère. Mais la seule communauté n’est peut-être qu’une communauté de destin ? Les notions d’intérêt commun ou de « communauté » sont toutes relatives et parcellaires. N’y a-t-il pas plutôt qu’une communauté internationale, plusieurs d’entre elles, en fonction des questions et sujets (Abi-Saab, 1987)? Plus loin encore, les conceptions patrimoniales ne sont guère « en adéquation avec la structure de la société internationale, d’où sont absentes la hiérarchie des organes et  l’intégration, nécessaires à la détermination plus précise de leur substance et à leur mise en œuvre » (Ruiz Fabri, 2000).

Au-delà, le domaine spécial de l’environnement participe très largement au passage d’un droit international de la coexistence à un droit international de la coopération (Wolfgang Friedman). C’est le « droit international providence » décrit par E. Jouannet (2008), pour qui « de la même façon que les États internes libéraux sont devenus en Europe des États providence, le droit international contemporain est passé d’un droit libéral, cantonné à quelques fonctions premières essentielles de régulation et de coexistence, à un droit-providence multi-fonctions qui régit la vie des États et des individus et qui est considéré comme l’ultime garant du bien-être collectif » (Jouannet, 2008).

Ce droit de coopération ne contient plus des obligations réciproques mais plutôt des obligations intégrales, obligations « autonome[s], absolue[s] et intrinsèque[s] pour chaque partie » dont l’exécution « ne dépend pas d’une exécution correspondante par les autres parties »[4]. Ce droit de coopération repose non plus sur des obligations de ne pas faire, mais sur des obligations de faire, obligations positives, car il procède de l’idée d’action ou de tâches communes qui ne peuvent être remplies ou bien remplies individuellement (Abi-Saab, 1987). Ce droit de coopération à vocation de consommation interne doit règlementer essentiellement la conduite de personnes privées, conduite que le droit international classique n’atteignait qu’indirectement, conduite que le droit international d’aujourd’hui a du mal à réguler de manière effective. D’où la recherche actuelle de nouveaux outils (développement des standards, normalisation et certification, responsabilité sociale de l’entreprise, Global Compact, partenariats publics privés, engagement de type II du Sommet mondial pour le développement durable, etc.).

Evolutivité

Certaines techniques juridiques ont été expérimentées pour faciliter  l’évolution et l’adaptation continue des règles. Aussi est-il fréquent de trouver dans les instruments des dispositions spéciales tendant à faciliter leur mise à jour, telles les procédures facilitées de révision des traités internationaux. Non seulement l’institutionnalisation de la coopération et la dynamique de négociation conduisent à adopter sans cesse de nouveaux instruments mais, une fois adoptés, les instruments se caractérisent encore par une approche dynamique et instaurent une sorte de négociation continue. Au prix d’une certaine insécurité juridique, la règle posée n’est pas fixe, mais évolutive et perfectible en fonction de l’état des connaissances scientifiques et de leur amélioration ainsi que de la gravité des atteintes portées au milieu naturel. Le Protocole de Montréal sur la couche d’ozone illustre remarquablement bien cette dynamique. Sa révision a été facilitée pour permettre l’adaptation en fonction de l’évolution des connaissances scientifiques, mais aussi de la maîtrise de nouvelles technologies. Conscients dès 1987 des insuffisances du Protocole, les négociateurs prévoient une évaluation régulière de ses effets et envisagent un mécanisme rendant la révision en quelque sorte « permanente ». Cette révision intervient par le biais d’amendements, selon une procédure simplifiée lorsqu’il s’agit de modifier les annexes ou, encore plus simplement, par des ajustements. Ces différents procédés ont été utilisés et les obligations initiales ont été progressivement durcies, pour couvrir un nombre croissant de substances ozonicides et interdire plus rapidement leurs fabrication et commercialisation.

Les mêmes techniques juridiques permettent finalement d’avancer progressivement dans la définition de règles juridiques contraignantes et de faire évoluer les règles posées en fonction des avancées scientifiques ou techniques : la technique de la convention-cadre, complétée par des protocoles ultérieurs ; la facilitation de l’amendement de la convention, et en particulier de ses annexes, ne requérant plus forcément l’unanimité pour son adoption et/ou entrant en vigueur à l’issue d’une période déterminée à l’égard des parties qui n’ont pas formulé d’objections.

La construction progressive de régimes juridiques s’effectue même, au-delà, et plus simplement, par le biais du droit dérivé adopté par les institutions conventionnelles, au premier rang desquelles les Conférences des Parties, droit dérivé qui vient peu à peu préciser, compléter les obligations conventionnelles posées initialement, souvent vagues. Volontairement vagues et/ou vagues parce qu’appelant de nombreux détails techniques, lesquels peuvent être précisés ultérieurement pour ne pas freiner les négociations conventionnelles. La diplomatie multilatérale et ses trouvailles (consensus, package deal) joue ici aussi un rôle très important. On se souviendra, par exemple, que le Protocole de Kyoto (1997) à la Convention-cadre sur les changements climatiques (1992) n’a pu entrer en vigueur qu’après l’adoption des Accords de Bonn-Marrakech en 2001, lesquels sont venus apporter les précisions et détails nécessaires à la mise en route des mécanismes de flexibilité prévus par le Protocole. Dès 2005, des négociations ont été lancées sur la deuxième période d’engagement du Protocole, conclues en 2012 à Doha, tandis qu’au Protocole succèdera un nouveau régime, en négociation depuis Durban (2011) et devant être adopté en 2015 pour entrer en vigueur au plus tard …en 2020.

  Variété des sources

Le droit international de l’environnement se caractérise par la profusion normative. Il est vrai que le phénomène est plus général : « la loi de complexification qui entraîne tout l’univers appelle, pour ordonner celui-ci, un volume croissant de normes et d’arbitrages » (Carbonnier, 2001). Mais il est ici particulièrement marquée. Pour ne s’en tenir qu’aux sources écrites, on recense plus de cinq cents traités multilatéraux, bien davantage de traités bilatéraux et encore bien davantage d’instruments plus soft : des milliers de déclarations ou résolutions internationales… Relativement complet, le droit international de l’environnement couvre aujourd’hui une très large palette de milieux, ressources et activités. Nous avons là un échafaudage règlementaire de taille impressionnante, et qui l’est d’autant plus lorsqu’on songe à la relative jeunesse d’une matière dont le développement n’a réellement pris son essor qu’à partir des années 1970-1972. A la profusion correspond une grande variété des sources formelles, puisque toutes les sources formelles du droit international sont mobilisées. La jurisprudence internationale connaît elle-même d’importants développements. Après les affaires du Barrage sur le Danube (1997) ou des Usines de pâte à papier (2010), plusieurs affaires « environnementales » sont d’ailleurs actuellement inscrites au rôle de la Cour internationale de Justice.

 Difficultés de mise en œuvre

Des années 1970 à la moitié des années 90, il s’agissait d’abord de mettre en place un corps de règles répondant aux diverses menaces pesant sur l’environnement. L’essentiel était alors en place, formant un édifice règlementaire imposant au point même d’évoquer la congestion normative. S’est alors posée, peut-être un peu tardivement, la question de la mise en œuvre, et par là celle de la capacité des États à se conformer à leurs obligations. Un rapport du PNUE l’affirme très clairement : « La prolifération des exigences internationales a imposé des contraintes particulièrement lourdes aux pays en développement [mais pas seulement aux pays en développement], qui, souvent, ne disposent pas des moyens nécessaires pour participer efficacement à l’élaboration et à l’application des politiques internationales en matière d’environnement »[5]. Dans la recherche d’un renforcement de son effectivité, le droit international a produit certaines innovations très utiles, telles les procédures de non-respect, qui visent tout à la fois à promouvoir sa mise en œuvre, contrôler son respect et réagir à d’éventuels non-respects. Malgré tout, le défi reste de taille. Or, de ce point de vue, la Conférence de Rio+20 a échoué à fixer un agenda d’action global et ambitieux pour les vingt prochaines années (Maljean-Dubois, Wemaere, 2012).

Cette note s’appuie tout en l’actualisant sur « La « fabrication » du droit international au défi de la protection de l’environnement », in Le droit international face aux enjeux environnementaux, SFDI, Colloque d’Aix-en-Provence, Pedone, Paris, 2010, pp. 9-37.

♦  Références

– G. Abi-Saab, « Cours général de droit international public », RCADI, t. 207, 1987, p. 321

– P. Birnie, A. Boyle, C. Redgwell, International Law and the Environment,  OUP, Oxford, 2009, 3rd ed., p. 39.

– L. Boisson de Chazournes, « La protection de l’environnement global et les visages de l’action normative internationale », 1998, p. 47.

– S. Charney, « Universal International Law », in AJIL, 1993, p. 529.

– E. Hey, Teaching International Law. State-Consent as Consent to a Process of Normative Development and Ensuing Problems, Kluwer Law International, The Hague, 2003, p. 7.

– J. Carbonnier, Flexible droit. Pour une sociologie du droit sans rigueur, LGDJ, 10ème éd., 2001, pp. 204-205.

– E. Jouannet citant M. Delmas-Marty, « A quoi sert le droit international ? Le droit international providence du XXIème siècle », in RBDI, 2007/1, p. 10 et 11.

– E. Jouannet, « Le même et l’autre », in Regards d’une génération de juristes sur le droit international, Pedone, Paris, 2008, p. 222.

– S. Maljean-Dubois, M. Wemaere, « La Conférence des Nations Unies sur le développement durable ‘Rio+20’ », Annuaire français des relations internationales, 2012, à paraître.

– H. Ruiz Fabri, « Le droit dans les relations internationales », Politique étrangère, n°3-4/2000, p. 665.

♦ Notes

[1] Avis consultatif du 8 juillet 1996, Licéité de la menace ou de l’emploi d’armes nucléaires, CIJ Recueil 1996, p. 226, par. 29.

[2] ONU, Évaluation des écosystèmes pour le Millénaire, http://www.millenniumassessment.org/fr/Synthesis.aspx, consulté le 22 février 2014.

[3] Voir par exemple GIEC, IPCC Fifth Assessment Report: Climate Change 2013 (AR5), consulté le 2 février 2014 ; PNUE, L’avenir de l’environnement mondial, « GEO5 », http://www.unep.org/geo/pdfs/geo5/Measuring_progress.pdf, consulté le 22 février 2014.

[4] Annuaire de la Commission du droit international, 1957, vol. II, p. 54.

[5] PNUE, Gouvernance internationale en matière d’environnement, Rapport du directeur exécutif. UNEP/IGM/1/2, 4 avril 2001, p. 19.

Un droit européen de l’environnement négocié?

Auteur : Apolline ROGER, Senior Teaching fellow, University of Edinburgh law school 

Le droit européen de l’environnement peut sembler à première vue un droit « vertical », imposé par les autorités publiques. Un droit imposé aux particuliers destinataires des normes, par exemple les grandes entreprises intervenant sur le marché. Un droit imposé également aux Etats membres, qui se sont engagés à tout mettre en œuvre pour assurer l’exécution de leurs obligations européennes. Pourtant, à y regarder de plus près, la négociation existe et se développe à chaque recoin de la fabrique et de l’application des normes environnementales européennes. Cette courte note met en lumière quelques manifestations flagrantes du recours à la négociation comme technique de gouvernement au sein de la politique européenne de l’environnement.

1. L’IMAGE AUTORITAIRE DU DROIT EUROPEEN 

L’image d’une fabrique « verticale » du droit. Le vocabulaire du droit de l’action publique dépeint une figure autoritaire. Le droit européen ne déroge pas à la règle. Une lecture rapide des traités sur lesquels repose l’Union européenne dessine l’image d’une fabrique du droit certes démocratique, mais imposé aux destinataires de la norme. Cette organisation renvoie à une conception classique du droit et en devient donc familière, presque rassurante.

La Commission est l’institution gardienne des Traités européens, elle représente l’intérêt communautaire[1]. Suivant les grandes orientations politiques impulsées par le Conseil européen[2], la Commission propose au Conseil et au Parlement européen les actes législatifs qu’ils décideront ensuite d’adopter, d’amender ou de rejeter[3]. Les destinataires des lois européennes sont les Etats membres, qui doivent les mettre en œuvre, et parfois les personnes privées. Dans ce schéma vertical de droit imposé, les Etats membres participent à la prise de décision au sein du Conseil, même si la majorité qualifiée qui gouverne les votes au sein de cette institution pour la plupart des questions environnementales exclue la possibilité d’un veto par un Etat isolé.  Quant aux destinataires finaux du droit européen de l’environnement (agriculteurs, pêcheurs, chasseurs, entreprises et personnes privées en général), ils ne semblent pas, a priori, directement impliqués dans la fabrique du droit. Leurs représentants politiques le sont, bien entendu. Par ailleurs, les parties prenantes interviennent, sous la forme d’une simple consultation, conduite traditionnellement par la Commission après la publication de sa proposition de loi. Le système fonctionne donc de façon démocratique, tout en préservant la frontière régulateurs/régulés.

L’image d’une mise en œuvre « verticale » du droit. Au stade de la mise en œuvre du droit, la même simplicité transparait des Traités. Dans la majorité des cas, les Etats membres sont chargés de l’exécution du droit de l’Union et ont l’obligation de tout mettre en œuvre pour assurer l’effectivité de celui-ci[4]. Afin de garantir la bonne volonté des Etats, la Commission dispose d’un important pouvoir de contrôle de leurs (in)actions. Le cas échéant, elle peut intenter un recours devant la Cour de justice de l’Union pour que celle-ci reconnaisse le manquement des Etats à leurs obligations communautaires[5].

Quelle pourrait être la place de la négociation dans ce schéma caractérisé par la contrainte, dans la fabrique et la mise en œuvre du droit ? A première vue, la consultation et la soumission à la norme semblent les deux seuls espaces laissés aux destinataires privés de la norme. Si négociation il y a, les Traités prennent soin de ne pas la rendre explicite, comme si la négociation d’une norme avec son destinataire était synonyme d’un aveu de faiblesse pour les autorités publiques. Les cultures administratives françaises et allemandes, qui suivent un schéma similaire (Jordan, Wurzel et Zito, 2003), ont sans aucun doute influencé cette orientation de la culture juridique européenne. Du point de vue des Etats membres, la négociation apparaît évidente au stade de l’adoption du droit : négociation avec la Commission et entre eux. En revanche, la mise en œuvre du droit européen semble appartenir au contrôle hiérarchisé et non à la négociation.

2. UNE PRATIQUE FORTEMENT MARQUEE PAR LA NEGOCIATION

La pratique du droit européen révèle une réalité éloignée de ce modèle d’intervention autoritaire et vertical. Le droit européen accueille en réalité la négociation comme une nécessité, au stade de son adoption comme à celui de son application. La négociation apparaît dans chaque aspect de la relation entre les institutions européennes et les destinataires du droit de l’Union, c’est-à-dire les Etats ou les particuliers.

♦ La négociation du droit de l’environnement avec les entreprises

Les entreprises cherchent à négocier tant l’adoption que la mise en œuvre du droit européen de l’environnement avec les institutions européennes. L’intensité de cette négociation dépend de la capacité des entreprises à influencer les institutions et de l’ouverture des institutions à la négociation, qui varie elle-même fortement en fonction du contexte : les Etats membres sont-ils mobilisés en faveur de la régulation ? La régulation doit-elle faire face à une importante incertitude scientifique sur la solution à adopter ? Les entreprises destinataires de la norme emploient-elles une conséquente masse salariale sur le territoire de l’UE ? Dans sa forme la plus « basique », la négociation aura lieu lors de classiques opérations de lobbying lors de l’adoption de la norme et lors de son exécution. Cependant, il arrive que la négociation quitte les stratégies de corridor pour être élevée au rang de technique officielle de gouvernement des questions environnementales[6]. L’Union européenne promeut, en particulier, l’utilisation d’un instrument de droit négocié de l’environnement : les accords environnementaux, qui sont des conventions entre les entreprises et les autorités publiques utilisées comme des alternatives à la réglementation environnementale. Ces conventions formalisent un engagement d’une ou de plusieurs entreprises parfois organisées en association, dont le contenu a été négocié et reconnu par une autorité publique[7]. Ces accords sont bien souvent conclus dans l’ombre de la contrainte, puisque les entreprises cherchent à éviter l’adoption d’une norme unilatérale. Ils n’en sont pas moins un véritable instrument de droit négocié, qui traite les autorités publiques et les personnes privées, destinataires de leur politique, comme des partenaires. L’ordre juridique de l’Union assiste à un développement croissant de cet instrument. Au niveau européen, la Commission conclue ces conventions soit pour éviter l’adoption d’une législation européenne, soit pour la mettre en œuvre[8]. L’Union européenne promeut également le recours à ces instruments au niveau national, en autorisant les Etats membres à négocier la mise en œuvre de certaines directives avec les entreprises destinataires[9].

♦ La négociation de la mise en œuvre du droit avec les Etats membres

La négociation entre les Etats membres et les institutions existe bien au-delà des procédures d’adoption des actes de l’Union. Lorsque les Etats membres ne satisfont pas à leurs obligations européennes, la Commission a le pouvoir d’intenter un recours devant la Cour de justice de l’Union pour que celle-ci reconnaisse leur manquement[10]. Les Etats membres cumulent réticences et véritables difficultés dans la mise en œuvre du droit européen de l’environnement, ce qui conduit la Commission à utiliser fréquemment ce pouvoir à leur encontre. Cependant, ces recours ne constituent en pratique que le sommet de l’iceberg. La Commission jouit en effet d’un pouvoir entièrement discrétionnaire, dont elle use pour trier les violations qu’elle va poursuivre. Les autres font l’objet d’une négociation avec les Etats membres concernés, facilitée par l’existence de la potentielle sanction juridictionnelle (Krämer, 2013). Le recours à la négociation en présence d’un pouvoir discrétionnaire fait partie des stratégies d’action communes de la Commission. Le conflit qui a conduit au moratorium de facto sur l’autorisation des OGMs sur le marché en est une des expressions – la Commission avait le pouvoir d’autoriser la circulation des OGMs sur le marché, mais a préféré s’abstenir au profit d’une prolongation de la négociation avec et entre les Etats membres. Cette attitude, respectueuse des incertitudes qui fractionnaient les Etats membres, a cependant été sanctionnée comme contraire aux règles de l’Organisation mondiale du commerce[11].

♦ La négociation de la mise en œuvre du droit avec les Etats tiers

L’Union européenne est un acteur important du droit international de l’environnement et, en tant que tel, négocie avec les Etats tiers le contenu de leur action commune. Dans cette relation, l’Union essaie parfois d’exporter son modèle de gouvernance ce qui inclue notamment son attachement à la négociation des normes avec leurs destinataires et/ou les personnes intéressées. Ainsi, par exemple, l’Union a fait une utilisation très intéressante du pouvoir de son marché pour inciter les Etats non membres à agir sur les causes structurelles de l’exploitation illégale et abusive des forêts[12]. L’Union négocie dans ce cadre des accords volontaires de partenariat avec les pays concernés et intéressés, tels le Cameroun ou le Congo (Dooley et Ozinga, 2011). Ces accords exigent des Etats partenaires une nouvelle négociation, cette fois de la mise en œuvre de leur contenu, avec les personnes privées intéressées. Par exemple, la définition du bois qui peut être « légalement » vendu doit être le résultat d’une négociation entre les parties prenantes.

CONCLUSION

Malgré des apparences trompeuses, l’Union européenne est à la fois un centre de développement du droit négocié de l’environnement puisque les institutions européennes y recourent régulièrement et une source de développement du droit négocié de l’environnement puisque les institutions promeuvent son usage par les Etats membres et les Etats tiers. Le droit européen se nourrit de négociation à tous les niveaux. Il en ressort parfois gagnant, lorsque l’effectivité de la norme ne peut être atteinte sans le consentement, même partiel, de son destinataire. Cela peut aussi être le cas lorsqu’un niveau élevé d’incertitude obscurcit encore la détermination de ce qui serait une action adaptée. En revanche, la négociation peut aussi être le signe d’un renoncement de la part de l’autorité publique, qui décide parfois, pour des raisons extérieures à l’action environnementale, de délaisser son pouvoir. Le degré de transparence de la négociation et l’existence d’une justification officielle de sa conduite sont deux excellents moyens pour évaluer à quel scénario se rattachent le droit négocié. Enfin, la nature et la portée de l’acte qui formalise le résultat des négociations donnent également une indication fiable du sérieux des négociateurs et de la réalité de leur motivation.

REFERENCES

DOOLEY K. and OZINGA S., 2011, “Building on Forest Governance Reforms through FLEGT: The Best Way of Controlling Forests’ Contribution to Climate Change?”, RECIEL 20(2), p. 163.

JORDAN A., WURZEL R., ZITO A.R. (dir.), 2003, ‘New’ instruments of environmental governance? National experiences and prospects,  London, Frank Cass publishers, 232 p.

KRAMER L., 2013, “Monitoring the application of the birds and the habitats directives”, JEEPL 10.3, pp. 209–232.


NOTES

[1] Article 17 du Traité sur l’Union européenne (TUE)

[2] Article 15 (TUE).

[3] Article 294 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE).

[4] Article 290 TFEU, Article 4.3 TEU

[5] Article 258 et suivants TFEU

[6] Cinquième programme d’action en matière d’environnement de la Commission du 30.03.1992, COM (92) 23 et sa révision par la décision n° 2179/98/EC du Parlement européen et du Conseil du 24 septembre 1998 « Vers un développement soutenable », Communication de la Commission du 06.06.2002, Gouvernance européenne : mieux légiférer, COM (2002) 275 final/2.

[7] Voir A. Roger, Les accords environnementaux dans l’ordre juridique de l’Union européenne, thèse soutenue à Aix-en-Provence le 10 décembre 2012.

[8] 23 de ces accords ont déjà été conclus en remplacement d’un acte législatif, 3 ont été conclus pour mettre en œuvre la Directive 2009/125/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 établissant un cadre pour la fixation d’exigences en matière d’écoconception applicables aux produits liés à l’énergie, JO L 285 du 31.10.2009, pp. 10–35.

[9] Par exemple : Directive 91/157/CEE du Conseil du 18.02.1991, relative aux piles et accumulateurs contenant certaines matières dangereuses, JO L 78 du 26.03.1991, pp. 38–41, Directive 94/62/CE du Parlement européen et du Conseil du 20.12.1994, relative aux emballages et aux déchets d’emballages, JO L 365 du 31.12.1994, pp. 10–23, Directive 2000/53/CE du Parlement européen et du Conseil du 18.09.2000, relative aux véhicules hors d’usages, JO L 269 du 21.10.2000, pp. 34–43, Directive 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil du 23.10.2000, établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l’eau, JO L 327 du 22.12.2000, pp. 1–73.

[10] Article 258 et suivants TFEU

[11]Par l’organe d’appel de cette même organisation : see http://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds291_e.ht

[12] Communication from the Commission to the Council and the European Parliament, Forest Law Enforcement, Governance and Trade (FLEGT): Proposal for an Action Plan, COM (2003) 251.

Les grandes tendances démographiques planétaires

AuteurHervé DOMENACH,  Professeur d’Analyse démo-spatiale, IUAR, Directeur de recherches honoraire de l’IRD

La population de 9 milliards environ, attendue vers 2040, connaîtra des changements de structure très importants et un certain nivellement des différences entre les continents. Vieillissement, urbanisation et mobilité conditionneront la nature des relations des hommes avec les facteurs fondamentaux de leur environnement : l’eau, l’air, les sols, la sécurité alimentaire.

 LE CROÎT DÉMOGRAPHIQUE ET LES CONSÉQUENCES DU PROCESSUS DE VIEILLISSEMENT

Selon un compteur symbolique de la population mondiale[1], la terre comptait 7.158.772.001 individus au 13 septembre 2013. On estime ainsi que la planète enregistre chaque jour environ 400.000 naissances et 170.000 décès, soit 230.000 bouches supplémentaires à nourrir. Mais la lente progression de l’espèce humaine n’a eu d’effets majeurs sur l’environnement que très récemment et le sentiment que la terre est prodigue de ses ressources reste encore bien ancré dans la mémoire collective, entravant la prise de conscience des déséquilibres démo-environnementaux présents et à venir.

Malgré la baisse de fécondité enregistrée dans la plupart des pays, avec un net retard dans le continent africain, il faudra attendre encore trois à quatre décennies pour que la population mondiale connaisse un renouvellement équilibré, en raison du poids des générations issues des périodes antérieures de forte fécondité. Sachant que 95% de l’accroissement démographique en cours dans le monde concerne les pays du Sud et que leur importance dans la population mondiale passerait de 68% en 1950 à plus de 85% vers les années 2050 selon les estimations de la Division de la Population des Nations Unies[2], on risque d’assister à une formidable redistribution démographique entre les différents continents et pays : en 2050, l’Inde deviendrait le pays le plus peuplé (1690 millions d’habitants), devançant la Chine (1310 millions) et de loin les États-Unis (420 millions) puis le Pakistan (315 millions)… tandis que l’Afrique compterait trois fois plus d’habitants (2300 millions) que l’Europe.

En revanche, quelques pays, occidentaux surtout, risquent d’affronter des phénomènes de dépopulation très préoccupants : entre autres nombreux exemples, la Russie passerait de 145 millions en 2000 à 126 millions en 2050, et le Japon de 128 à 95 millions!

La forte croissance des pays du Sud a rajeuni la population mondiale, et pourtant se profilent déjà les signes d’un processus de vieillissement qui atteindra probablement la quasi-totalité des pays à terme. La baisse de la fécondité et la plus grande longévité des individus sont à considérer comme des tendances lourdes des évolutions futures des populations, elles tendent à diminuer la part des enfants et à tirer la structure par âge vers les âges élevés : l’âge médian de la population mondiale passera ainsi probablement de 26 ans actuellement, à 36 ans environ vers 2050.

En 2011, 27% des Terriens ont moins de 15 ans, contre 8% âgés de 65 ans et plus, tandis qu’en 2050 la proportion des « moins de 15 ans » ne serait plus que de 19,8%, et celle des « 65 ans et plus » doublerait, atteignant 18%. Cette évolution spectaculaire répond à deux facteurs : la baisse de la fécondité et l’espérance de vie. La première, partout dans le monde, décroît : 2,5 enfants par femme en moyenne aujourd’hui, qui tendrait vers 2,1 enfants en 2050, soit précisément le seuil de renouvellement démographique. Cette perspective peut sembler étonnante si l’on considère que les femmes nigériennes font encore plus de 7 enfants en moyenne[3] aujourd’hui, mais il s’agit de situations extrêmes qui n’intègrent pas encore les éléments d’une transition démographique entamée, que l’on observe par ailleurs. Quant à l’espérance de vie à la naissance, en moyenne de 70 ans aujourd’hui, elle augmente continuellement et serait au-delà de 74 ans en 2050, mais la dispersion reste considérable : 83 ans au Japon contre seulement 44 ans en Afghanistan !

♦ L’ENVIRONNEMENT ET LA MOBILITÉ DES HOMMES

La révolution des technologies et des moyens de communication a provoqué une accélération de la mobilité humaine et une forte relativisation des distances, tandis que la révolution des transports par l’aménagement des réseaux terrestres et des espaces aériens a considérablement favorisé la croissance économique. Ainsi, la consommation d’espace va croissante et conditionne la recomposition des territoires et de leurs usages. Elle a aussi été la source de multiples nuisances et atteintes à l’environnement : consommation énergétique élevée, pollution atmosphérique, asphaltisation, dégradation des écosystèmes et des paysages. La priorité donnée aux transports routiers dans les pays occidentaux a conduit les pays émergents à faire de même, et donc à négliger les infrastructures moins polluantes. Ainsi, dans les pays du Sud, les programmes d’investissement pour développer les réseaux ferroviaires ou fluviaux sont négligeables en rapport des fonds investis dans les réseaux routiers. On conçoit aisément l’incroyable facteur de pollution que déterminerait une densité de transport automobile dans les pays du Sud égale à celle que connaissent aujourd’hui l’Amérique du Nord, les pays européens et déjà certains pays émergents. Cet aspect global de la dynamique démographique semble pourtant largement irréversible, car il s’accorde avec un modèle social de plus en plus individualisé.

Plus largement, les activités humaines ont augmenté et entraîné le déplacement forcé de millions de personnes, soit pour cause de situations catastrophiques (conflits armés, accidents industriels, pollutions chimiques), soit qu’il s’agisse d’infrastructures (barrages, exploitations minières…), soit encore que cela résulte de processus de dégradation des écosystèmes terrestres, fluviaux et marins (concentrations foncières, épuisement des sols, salinisation…). Sont ainsi apparus, au début des années 1980, les premiers réfugiés environnementaux, en référence aux personnes déplacées pour cause de déforestation, réchauffement climatique, désertification, catastrophes naturelles et industrielles. Dans un avenir peut-être proche, leur nombre pourrait augmenter de façon spectaculaire[4] en raison de facteurs climatiques menant à l’érosion des sols, du réchauffement planétaire avec ses conséquences sur les territoires et les océans, de la pollution de l’eau, etc. Citons quelques exemples : en Chine, selon la Banque asiatique de développement, près de 4 000 villages sont menacés par la désertification et le désert de Gobi s’étend de 10 400 km2 supplémentaires chaque année. Et si, par exemple, la température moyenne de la planète augmentait, ne serait-ce que d’un degré ou deux, dans les décennies à venir ? La question est désormais posée institutionnellement et il s’agit d’en anticiper les multiples conséquences, et particulièrement ce qu’il adviendrait des populations concernées par la montée des océans (Bangladesh, littoral chinois, îles… mais aussi Pays-Bas et Floride), la disparition de terres arables, la désertification et la diminution de la fertilité des sols (Afrique, Moyen-Orient, Chine, Inde, Pakistan, mais aussi Espagne, Grèce, Portugal, soit une centaine de pays dans le monde), les famines liées aux sécheresses, les épidémies, etc. Il est probable que la planète n’en soit encore qu’aux prémices d’un processus intense de mobilité spatiale résultant des mutations environnementales.

♦ LE PROCESSUS DE CONCENTRATION DES POPULATIONS ET LES MUTATIONS DÉMO-SPATIALES

En 2007, pour la première fois, parmi les 6,6 milliards de Terriens, il y avait autant d’urbains que de ruraux[5] selon les Nations Unies (2007a), et la proportion d’urbains atteindra probablement 75 à 80% en 2050. Ce processus d’urbanisation se traduit souvent par un développement anarchique et des conditions humaines, sanitaires et écologiques précaires.

La concentration des hommes en milieux urbains et l’accroissement des activités qu’ils y déploient interrogent l’avenir et la responsabilité des sociétés concernant leur mode de consommation des ressources et le traitement de leurs déchets. Si les pays industrialisés sont parvenus à relativement maîtriser les principales fonctions urbaines telles que l’habitat, les infrastructures et les équipements, les réseaux de transports, il en va différemment pour les autres pays où modernité et pauvreté coexistent souvent et qui sont largement confrontés à des règlementations partielles ou inadaptées, des infrastructures médiocres ou inexistantes dans les secteurs vitaux tels que la voirie, l’adduction d’eau potable, l’alimentation en électricité, les réseaux d’assainissement. À l’inverse, les concentrations humaines facilitent l’administration logistique, réduisent les coûts de gestion des transports, des services sanitaires, de sécurité, d’éducation… et limitent les déperditions de productivité. D’aucuns considèrent ainsi que l’urbanisation contient les remèdes à ses propres déséquilibres, en permettant une meilleure préservation des ressources naturelles et une meilleure gestion des effectifs de population à investissement égal. De fait, la concentration urbaine n’entraîne pas automatiquement la pollution, la dégradation des ressources, la surproduction de déchets. Ceux-ci sont dus principalement à des modes de production et de consommation non durables et aux carences d’une bonne gestion urbaine. Concentrant plus de la moitié de la population du globe sur moins de 4% de la surface émergée, les villes sont ainsi susceptibles d’offrir de bonnes perspectives de durabilité à long terme.

Rares sont les organes décisionnels qui prennent en compte le fait que les mutations environnementales dépendent beaucoup des modes de consommation des populations urbaines  et des filières agricoles productrices et qu’il importe donc de privilégier une vision globale du territoire et de mesurer les conséquences de décisions sectorielles dont la rentabilité économique à court terme constitue souvent l’unique critère. Entre de multiples exemples de ces situations, le rapport des Nations Unies cite les forêts tropicales de Tabasco (Mexique) qui ont été rasées afin de créer des zones d’élevage bovin pour satisfaire l’accroissement de la demande de viande de la ville de Mexico, distante de 400 kilomètres. Les politiques étatiques qui favorisent l’implantation de grandes exploitations agro-commerciales au détriment des petits producteurs créent des situations de rupture des écosystèmes qui entraînent souvent indirectement des processus de désertification, de déforestation ou d’érosion, etc. Se pose ainsi le problème de la répartition spatiale des populations à terme : les projections moyennes pour 2050 indiquent que 56 millions d’hectares seraient nécessaires pour accueillir les activités économiques non agricoles et pour loger les 1,5 milliards de nouveaux habitants dans les villes existantes, auxquels il faudrait ajouter 23 millions d’hectares pour les besoins en habitat des 2,5 milliards environ de nouveaux habitants attendus dans les villes à croissance informelle. Il est probable que la planète n’en soit encore qu’aux prémices d’un processus intense de mobilité spatiale résultant de la croissance urbaine et des mutations environnementales et il s’agit désormais d’en anticiper les multiples conséquences. Dans un contexte planétaire où la richesse des uns, tout autant que l’extrême pauvreté des autres, constituent de graves menaces pour l’environnement, n’apparaissent toujours pas clairement les politiques à mener pour surmonter les antagonismes entre le monde rural et le monde urbain, entre la satisfaction des besoins primaires et la surconsommation, entre les acteurs des pollutions et ceux qui les subissent.

Ainsi, la recomposition des espaces ruraux et les mutations des écosystèmes résultent à la fois de la distribution spatiale des populations et des pressions agro-industrielles ; en contrepoint, les populations urbaines tendent à former de nouveaux socio-systèmes largement déconnectés de leur environnement physique et sollicitent toujours plus de ressources faisant appel à des logiques marchandes globalisées. L’agriculture structure de moins en moins les espaces ruraux et cette évolution se traduit par un bouleversement de notre relation à la biosphère. La révolution agricole contemporaine a multiplié plusieurs dizaines de fois la productivité agro-industrielle, le rapport de productivité entre l’agriculture manuelle et l’agriculture moto-mécanisée moderne étant au tournant du siècle, de l’ordre de 1 à 500[6] (Hamelin, 2004). On estime que les sols cultivables représentent 22% des terres émergées, soit 3 300 millions d’hectares environ dont 1.600 millions d’entre eux sont cultivés aujourd’hui, tandis que les autres 1 800 millions hectares potentiellement cultivables pour un tiers environ, sont soumis à des fortes contraintes. Pour autant, les phénomènes démographiques sont finalement loin d’être des éléments fondamentaux au regard du creusement des inégalités et de la partition du monde entre populations nanties et les autres : un sixième de la population mondiale reçoit 78% des revenus mondiaux et contribue à 80% à la pollution de la planète ; les tendances récentes à la libéralisation du commerce, à la déréglementation des marchés et à la mondialisation des capitaux, conduisent à une fracture toujours plus grande des écosystèmes traditionnels et provoquent la précarité des populations agricoles. Or, l’urgence est aujourd’hui de permettre aux pays les plus pauvres d’accueillir les 2,5 milliards d’hommes supplémentaires qui s’y concentreront dans les prochaines décennies.

 CONCLUSION

Le monde connaîtra ces 50 prochaines années les plus importants contrastes démographiques de son histoire : 12 pays verront leur population tripler ; 51 verront chuter la leur , principalement en Europe. Les pays en transition démo-économique devront accueillir les 2,5 milliards d’hommes supplémentaires qui s’y concentreront dans les prochaines décennies, tout en tentant de pallier la dégradation des agro-systèmes et de s’adapter aux mutations environnementales et climatiques probables. Les dérives de l’industrialisation, de l’agriculture et du productivisme alimentaire instruisent progressivement le procès d’un développement économique toujours plus inégalitaire pour les hommes et dangereux pour la planète. La mise en évidence de ces perspectives préoccupantes, et des défis qu’elles suscitent, souligne l’urgence et l’ampleur des changements qui doivent être introduits dans les politiques publiques environnementales parce qu’ils sont absolument nécessaires à la viabilité de la planète.

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NOTES

[1] Cf. www.worldpopclock.com. Nombre de pays ne disposant pas d’un système censitaire fiable, ou ayant des données trop anciennes, on peut considérer que l’incertitude concernant les effectifs de population mondiale est approximativement de 2 à 3%.

[2] Les projections de population dépendent des hypothèses formulées pour la fécondité, la mortalité, les migrations, et nécessitent donc des réajustements permanents. Hors évènements de rupture (guerre, épidémies, cataclysmes…), les évolutions démographiques sont cependant suffisamment lentes pour offrir une relative fiabilité à moyen terme.

[3] Cf. Tous les pays du monde, Population et sociétés n° 480, juillet 2011.

[4] 200 millions de réfugiés écologiques d’ici 2050 selon les estimations du Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC)

[5] sachant cependant que les définitions varient beaucoup selon les divers pays de la planète.

[6] Pour produire la même valeur ajoutée qu’un travailleur agricole Danois, il faut 1,3 Français ou Etasuniens, 2,2 Espagnols, 11 Brésiliens, 40 Égyptiens, 210 Bengalis, 610 Mozambicains.

La planification environnementale : nouveau modèle des politiques publiques territoriales durables?

Auteur : Jefferson Brotons, Doctorant AMU-CERIC, Chargé de mission à la Direction Environnement et Ecologie Urbaine de la Communauté urbaine MPM

La planification environnementale territoriale est au cœur des enjeux contemporains du développement durable, en tant que nœud des grandes préoccupations de notre société, qu’elles soient d’ordre environnemental, économique ou social. En effet, d’une part se trouve la nécessité de recomposer le milieu urbain en le rendant neutre dans ses émissions carbone, ce dernier représentant 70% des émissions de gaz à effet de serre au niveau mondial (OCDE/IEA, 2008). D’autre part, la crise économique a exacerbé le besoin d’une redynamisation économique des villes, en renforçant notamment les mécanismes de production durable ainsi que la localisation de proximité au sein des circuits de consommation. Enfin, la planification environnementale territoriale se mêle aux actuels enjeux de société, et vient notamment tenter par le biais de l’action environnementale une reconquête de l’espace public (Mongin, 2012).

L’image de « la ville postcarbone[1] », économiquement dynamique et urbainement attractive reste aujourd’hui une idylle à laquelle bon nombre de décideurs publics aspirent, sans pour autant posséder les moyens de la réaliser.

♦ La notion de planification environnementale territoriale

Bien qu’aucune solution miracle ne vienne aujourd’hui répondre à la complexité des enjeux du développement durable, la planification apparaît néanmoins comme un modèle structurel et opérationnel applicable à ces enjeux de société (Graboy-Grobesco,2010). Cependant, avant de discourir sur les enjeux de cette méthode, il convient de définir le concept que sous-tend la planification.

Alors que la notion de planification est polysémique, peu de travaux viennent tenter de définir le sens que revêt celle-ci dans le contexte de la planification territoriale. De façon laconique, la planification consiste en « l’action d’organiser selon un plan »[2] et entend, « (lorsque celle-ci) est correctement conçue, s’occuper de l’utilisation des ressources actuelles en vue de répondre aux besoins futurs (Galbraith, 2009, p238) ».

Les fondements de la planification territoriale

La planification est traditionnellement représentée par son spectre économique, symbole de l’interventionnisme étatique sur les activités économiques (Galbraith, 2009, p239), son utilisation contemporaine la fait sortir de ce champ pour l’associer à la conduite des politiques publiques.

Apparue après la seconde guerre mondiale suite aux nécessités de reconstruction, la stratégie de planification indicative économique Française[3] a généralisé l’utilisation de la planification comme outil de régulation économique. Cependant, grâce à la loi n° 67-1253 du 30 décembre 1967 dite « d’orientation foncière », la planification sort du champ purement économique pour entrer dans le domaine de l’urbanisme, par la création notamment des plans d’occupation des sols (POS)[4] et des schémas directeurs d’aménagement et d’urbanisme (SDAU)[5].

La territorialisation de la planification sera effectuée par la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983, relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l’Etat, dite « loi Defferre ». Cette loi consacrera la compétence de création et de mise en œuvre des outils de planification (définis par la loi) aux collectivités territoriales.

Il est intéressant de voir que la planification trouvera également vocation à s’appliquer au domaine environnemental. L’aspect environnemental apparaîtra dès le début des années 1970 sous la forme de programmes au sein de la Communauté Européenne[6]. Cependant, ce sera en 1992, au sein du sommet international de Rio, que 173 chefs d’Etats et de gouvernements adopteront l’Action 21[7], texte venant notamment établir dans son chapitre 28 le rôle déterminant des collectivités territoriales dans la mise en œuvre et la réussite de la planification dans une finalité de développement durable. Ce rôle se verra notamment confirmé au sein de la charte des villes européennes pour la durabilité (charte d’Aalborg) et par la suite au sein du sommet mondial de Johannesburg insistant sur la nécessité de créer des agendas 21 locaux.

Les traits de la planification environnementale territoriale

De la loi LAURE[8] à la loi Grenelle II[9], la prise en compte de l’environnement sous le spectre de la planification nationale – et notamment territoriale – s’est élargie et approfondie. Ainsi, nous avons pu assister, d’une part, à la création d’une pléthore d’outils de planification en vue de protéger les intérêts environnementaux[10] (nous citerons de façon non exhaustive les plans régionaux sur la qualité de l’air, plans de protection de l’atmosphère, plans d’aménagement et de développement durable (PADD), plans climat énergie territoriaux (PCET), schémas régionaux climat air énergie (SRCAE)[11]) ; et d’autre part, à un verdissement des outils de planification territoriaux déjà existants (notamment les directives territoriales d’aménagement intégrant explicitement le développement durable devenues DTADD, les PLU comportant l’obligation de se conformer aux PADD, la prise en compte toujours plus importante de la dimension environnementale au niveau des plans de déplacements urbains[12]).

Cette multiplication des outils de planification territoriale nous permet néanmoins de dégager les traits d’une définition opérationnelle, fortement influencée par sa composante environnementale.

Il est intéressant de noter que la planification dans sa finalité se décompose en deux volets, l’un stratégique, et l’autre opérationnel. Ainsi, pris sous un angle stratégique, certains outils de planification auront pour vocation de fixer les objectifs et cadres généraux de conduite des politiques publiques afin que les différentes composantes de ces dernières soient coordonnées, comme c’est notamment le cas à l’échelle territoriale des SRCAE ainsi que des schémas de cohérence territoriale (SCoT)[13]. D’autres, en revanche, seront perçus sous l’angle de leur opérationnalité, et viendront donner chair aux planifications stratégiques, transcendant leurs finalités dans le champ de la mise en œuvre. Ainsi, le PCET représente l’outil de planification opérationnel mettant en œuvre les objectifs fixés, en tout premier lieu, au sein des lois de planification stratégique, ainsi que les objectifs du SRCAE qui tient compte des particularismes territoriaux.[14]

Les planifications stratégiques et opérationnelles, qu’elles soient indicatives ou impératives dans leurs différentes modalités de mise en œuvre, ont favorisé l’instauration de nouvelles modalités d’élaboration et de mise en œuvre des politiques publiques dans une logique d’adaptabilité et d’amélioration continue (Deming, 1991). L’exigence du « plan – do – check – adjust[15] » implique notamment que soient réalisées des études diagnostiques en amont des politiques, afin d’évaluer l’état initial d’un territoire ou d’une problématique ciblée par la planification. Cette exigence sera complétée par l’obligation d’évaluation des actions mises en œuvre au sein de ladite politique, permettant de confirmer, voire d’infirmer le bien fondé des actions entreprises.

♦ Les effets de la planification environnementale territoriale

Au-delà de l’intérêt intrinsèque de la planification à rendre lisibles et cohérentes les différentes politiques publiques, ce sont en particulier les mutations sociétales nécessaires par l’utilisation de la planification qu’il convient de souligner.

Ainsi, l’apparition d’un nouveau modèle de gouvernance de l’action publique peut être considérée comme une conséquence substantielle de ces mutations. Sans effectuer la genèse de ce concept (Defarges, 2011), notons que la gouvernance prend en compte le degré d’organisation et d’efficience, ainsi que les exigences de transparence ainsi que de participation du public[16].

Concrètement, par l’utilisation du diagnostic, la planification permet une juste mesure des coûts/avantages des actions mises en œuvre au sein des politiques, incitant à une approche en coût global.

Egalement, la transparence et la participation du public se concrétisent au sein du processus de planification par l’intégration d’acteurs autrefois négligés, voire oubliés des politiques publiques.

Tout d’abord, nous assistons à une revalorisation du rôle des associations. Elles qui possédaient plus le rôle de gardiennes des intérêts communs représentés sur le territoire, deviennent « partenaires » des pouvoirs publics, possédant à la fois un statut de consultant pour les projets locaux qui les concernent, que dans la réalisation d’actions en lien avec leur objet social.

Egalement, le citoyen est replacé comme acteur de son territoire. Pour ce faire, ce dernier est sollicité, et de nombreux travaux actuels portent sur les défis de la participation du public (De Montalivet, 2011), la captation de son intérêt, ainsi que la participation créative au sein de l’espace urbain.

L’entreprise quant à elle est vue non plus comme obstacle à l’environnement, mais comme acteur de la croissance verte. Les mécanismes de planification viennent favoriser l’autorégulation de ces dernières par la mise en œuvre de mécanismes incitant à un meilleur respect environnemental, et conditionnant ceux-ci à une fiscalité ou des régimes fonciers avantageux.

Enfin, conséquence de la mutation des autres acteurs du territoire, la collectivité a pour objectif de construire ses politiques publiques en mettant en œuvre un véritable processus de concertation, garantissant des mécanismes de transmissions des informations autant descendantes qu’ascendantes, ainsi que leur prise en considération.

♦ Une maturation nécessaire pour une plus grande cohérence de la planification territoriale

Bien que la planification tende vers une amélioration notable des mécanismes de gouvernance, la planification urbaine était déjà perçue au sein des années 1980 comme « expression naïve d’une prétention de planifier directement et tout à la fois, l’espace urbain, les forces économiques et la vie sociale elle-même[17] ».

La complexification des politiques publiques n’ayant cessé de croître, la planification est clairement un défi nécessaire. Cependant, l’édifice de la planification peut déjà se voir qualifié de mal formé. Manque de volonté dans sa mise en œuvre des collectivités ancrées dans un antique positionnement concurrentiel urbain[18], réticences dans l’utilisation des outils de participation du public et de concertation, lourdeurs procédurales dues à une inflation normative croissante et aux nécessités de réévaluation périodiques, dont les critères même d’évaluation n’ont pas fait l’œuvre d’un travail de fixation en amont. Il existe autant de modèles de planifications différents qu’il existe de territoires et de guides d’élaboration associés.

La planification environnementale a pour finalité de rendre cohérentes les stratégies politiques en les faisant correspondre aux nécessités sociétales. Cependant, il est nécessaire de procéder dès à présent à certains réajustements – a minima sensibiliser sur la planification et ses intérêts en termes de simplification – afin que celle-ci ne sombre à son tour dans l’incohérence.

Conclusion 

C’est donc au sein de ce contexte paradoxal que la planification tiendra un rôle capital dans l’évolution du « modèle urbain », à condition de prendre conscience de ses faiblesses et de les transcender. L’un des facteurs cruciaux pour valider cette condition se trouve être la collaboration. Celle-ci doit être centrale en interne des collectivités, au sein des échanges interservices mettant en œuvre la planification et notamment au sein des intercommunalités. Mais également, il est crucial que des échanges d’informations s’effectuent entre les différents territoires possédant des similitudes (géographiques, économiques, climatiques, voire culturelles) expérimentant la planification en pratique[19], dans le but de créer des modèles novateurs de cohérence, ainsi que des synergies à travers ces territoires.

Notes

[1] Voir la mission prospective du CGDD – MEEDDM et l’ADEME « repenser les villes dans une société post-carbone » ; Voir également THEYS et VIADLENC (2013).

[2] Dictionnaire de l’Académie Française, 9° Edition.

[3] Par opposition aux stratégies de planification impératives utilisées au sein de l’Union soviétique (QUINTET, 1990)

[4] Bien que certains POS existent toujours, le PLU lui a succédé par la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains du 13 décembre 2000 (loi SRU).

[5] Dénommé schéma directeur (SD) depuis la loi DEFFERRE du 7 janvier 1983.

[6] Déclaration du Conseil des Communautés européennes et des représentants des gouvernements des Etats membres réunis au sein du Conseil, du 22 novembre 1973, concernant un programme d’action des Communautés européennes en matière d’environnement (PAE), JOCE N°C 112 du 20/12/1973 p.1- 63.

[7] Texte fondateur de l’Agenda 21.

[8] Loi n°96-1236 du 30 décembre 1996 sur l’Air et l’Utilisation Rationnelle de l’Energie.

[9] Loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement (loi ENE).

[10] Protection érigée soit de façon autonome, soit au sein d’une politique de développement durable.

[11] Issu de la loi de programmation Grenelle I et de l’article 68 de la loi ENE.

[12] Effectuée tout d’abord par la loi LAURE, puis par la loi ENE.

[13] Le caractère non prescriptif du SCOT a été affirmé par les juges, bien que certains considèrent que la transformation du document d’orientations générales en document d’orientations et d’objectifs établie par la loi ENE (V. supra) vienne changer la nature de ce document, Voir DAVID (2011).

[14] Cette différenciation n’est pas hermétique. Certains outils de planification, notamment volontaires, peuvent contenir des dispositions stratégiques et opérationnelles (cas des agendas 21 locaux).

[15] Roue de DEMING, ou cycle de Stewart (son créateur). La démarche se traduit par « préparer – développer – vérifier – ajuster/agir. ».

[16] Terme défini dans un avis de la Commission générale de néologie et de terminologie comme étant une manière de concevoir et d’exercer l’autorité à la tête d’une entreprise, d’une organisation, d’un Etat. – La gouvernance s’apprécie non seulement en tenant compte du degré d’organisation et d’efficience, mais aussi et surtout d’après des critères tels que la transparence, la participation, et le partage des responsabilités, JORF 22 avril 2009, texte 83.

[17] CHOAY (F.) cité p. ZEPF (M.), ANDRES (L.) (Dir.), 2011, p. 15.

[18] Principalement fondée sur une chasse à la TVA des collectivités, principale source de financement.

[19] Voir à cet effet la plateforme pour les modèles urbains durables CAT-MED sur la création d’indicateurs communs permettant l’évaluation des politiques de développement durable au sein des milieux urbains méditerranéens. ; V. également les recueils 1 et 2 de l’ADEME, Eléments méthodologiques tirés de l’expérience internationale,  février 2012.

♦ Références  

BAFFERT (P.) « La planification stratégique » AJDA, n°30, 2010, pp. 1688-1696.

DAVID (M.) « Le caractère prescriptif des SCOT – Evolutions et interrogations » AJDA, n°9, 2011, pp.483-488.

DEFARGES (P.M.), La gouvernance, Que sais-je ? , P.U.F., 2011, pp. 9-30.

DEMING (W.E.), hors de la crise, Economica, 2°Edition, 1991, pp. 75-123.

DE MONTALIVET (P.) (Dir.) Gouvernance et participation (coll.), Bruylant, 2011, 249 p.

INTERNATIONAL ENERGY AGENCY, world energy Outlook, OCDE/IEA, 2008, p.180.

GALBRAITH (J.K.), l’Etat prédateur, Seuil, 2009.

GRABOY-GROBESCO (A.) « La loi Grenelle II et les documents de planification territoriale », Droit administratif, n°2, 2011, Etude 4.

MONGIN (O.) « Métamorphose de l’espace public », Esprit, 2012, n°389, pp.73-84

QUINTET (E.), La planification française, Que sais-je ?, PUF, 1990, pp. 7-17.

THEYS (J.) et VIADLENC (E.) « Vers des villes postcarbones – Six scénarios contrastés », Futuribles, 2013, n°392, pp.5-26.

ZEPF (M.), ANDRES (L.) (Dir.), Enjeux de la planification territoriale en Europe, Presses polytechniques et universitaires Romandes, 2011.